Åpenhet
Jussprofessor: Ansatte har rett til å varsle bystyret, også med taushetsbelagte opplysninger
Etter kommunelovens § 76 har kommunestyret og fylkestinget "det øverste tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning", en oppgave kommunestyret kan delegere videre. Etter loven kan kommunestyret "forlange enhver sak lagt fram for seg til orientering eller avgjørelse". Spørsmålet er så om tilsatte som et ledd i en varsling kan meddele taushetsbelagte opplysninger til bystyret.Byrådsleder Stian Berger Røsland mener svaret er nei, men professor dr. juris Jan Fridthjof Bernt ved Det juridiske fakultet, Universitet i Bergen, er krystallklar på at dette er feil lovforståelse. Ansatte kan sende fram til taushetsbelagte opplysninger til kommunens øverste kontrollorgan, bystyret:
"I og med at disse (bystyret. Min anm) selv kan kreve slike opplysninger, kan det ikke være brudd på taushetsplikt å gi slike uoppfordret. Retten til å meddele opplysninger uoppfordret til det delegerende eller kontrollerende organ, gjelder normalt bare i forhold til organet som sådant, altså organets leder eller sekretariatet, ikke overfor enkeltmedlemmer ellers. Så når man sender taushetspliktbelagte opplysninger til kommunestyret, sendes disse i praksis til ordfører, som så vurderer om han vil ta saken videre - og som dermed også får et personlig ansvar hvis det ikke gjøres," skriver jussprofessoren.
Til: Finanskomiteen
Fra: Byrådslederen
Dato: 19.05.2010
Notat nr.: 21/2010
TAUSHETSPLIKT OG ANSATTES ADGANG TIL Å RAPPORTERE DIREKTE TIL FOLKEVALGTE ORGANER
1. Innledning
Erling Folkvord fremmet 10.02.2010 følgende private forslag for vedtak i bystyret:
”Bystyret forutsetter at Oslo kommune praktiserer den lovbestemte taushetsplikten slik at den ikke hindrer ansatte eller deres tillitsvalgte i å orientere folkevalgte organer med tilsynsplikt om kritikkverdige forhold i kommunens virksomhetsår 2011.”
Forslaget er utformet på en måte som kan skape betydelig tvil om forståelsen av de ansattes taushetsplikt, herunder også om forholdet mellom de ansatte og deres tillitsvalgte. Forslaget kan forstås som om taushetsbestemmelsene ikke gjelder for ansatte og tillitsvalgte når de mener at det
foreligger kritikkverdige forhold som de ønsker å varsle om. En slik tolkning av taushetsbestemmelsene er etter min menig ikke riktig. Jeg vil ikke tilrå bystyret å slutte seg til Folkvords forslag til vedtak. I punkt 2 gir jeg en nærmere begrunnelse for dette.
I saksfremstillingen hevder Folkvord at folkevalgte organer i enkelte situasjoner har krav på innsyn i taushetsbelagte opplysninger. I punkt 3 vil jeg si noe om hva jeg mener en bystyrekomité kan kreve av innsyn i slike opplysninger med den begrunnelse at de skal utføre pålagt kontrollansvar.
Jeg omtaler bare de generelle taushetsbestemmelsene i forvaltningsloven. Særlovgivningen kan inneholde andre regler. Det er for omfattende å vurdere hver enkelt taushetsbestemmelse i særlovgivningen her.
Det er taushetsbelagte opplysninger knyttet til behandling av klientsaker der vedtaksmyndigheten og ansvaret for utførelse er delegert til kommunens virksomheter, jeg har sett nærmere på. Det kan for eksempel være personopplysninger knyttet til vedtak etter sosialtjenesteloven,
kommunehelsetjenesteloven eller barnevernloven. Slike opplysninger hører til kjerneområde for hvilke opplysninger taushetspliktreglene skal verne om.
2. Er taushetsplikten til hinder for at ansatte og eller deres tillitsvalgte skal kunne gi taushetsbelagte opplysninger til bystyrets komiteer?
Oslo kommune skal praktisere lovbestemt taushetsplikt i samsvar med gjeldende lovgivning. Ansatte og tillitsvalgte skal selvsagt ha mulighet til å orientere folkevalgte om det de mener er kritikkverdige forhold. Dette må de kunne gjøre i henhold til den alminnelige ytringsfriheten som
også omfatter ansatte i kommunen. Lovverkets bestemmelser om taushetsplikt vil imidlertid være til hinder for at enkelte opplysninger gis videre.
Forvaltningsloven § 13 regulerer den generelle taushetsplikten for ansatte og tillitsvalgte (heretter omtaler jeg bare ansatte) i Oslo kommune. De som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan ”plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til” de opplysninger som er taushetsbelagte. Ordlyden i bestemmelsen understreker en aktiv plikt for de ansatte til å hindre at opplysninger tilflyter andre enn de som har med den konkrete saken å gjøre.
For at taushetsbelagte opplysninger skal kunne gis til en komité, enten fordi komiteen anmoder om det eller fordi ansatte mener det er nødvendig, må et av unntakene fra taushetsplikten være oppfylt. Den aktuelle bestemmelsen i dette tilfelle er § 13 b første ledd nr. 4. som sier at
taushetsplikten ikke skal være til hinder for at opplysningene brukes i forbindelse med revisjon eller annen form for kontroll med forvaltningen.
Generelt bør en være varsom med å godta at opplysninger om personlige forhold spres til ulike organer i kommunen da dette fører til at beskyttelsen av opplysningene vil bli ufullstendig og uforsvarlig. Det kan derfor ikke være slik at ethvert organ som fører en form for kontroll med den kommunale forvaltning, vil falle inn under unntaksbestemmelsen. For at vilkåret i bestemmelsen skal være oppfylt må derfor de aktuelle opplysningene være av en slik art at de kan brukes som ledd i det som naturlig faller inn under den aktuelle komiteens kontrollansvar.
Det er bystyret, gjennom reglementet for bystyrekomiteene, som har lagt et tilsynsansvar til komiteene. Det tilsynsansvaret som bystyret har ”delegert” til komiteen er av overordnet karakter, jf. punkt 4 hvor det står at komiteene skal føre et ”overordnet tilsyn” med de virksomheter som
hører under komiteens saksfelt. Ansvar for å føre kontroll med enkeltsaker der vedtaksmyndigheten er delegert til kommunens virksomheter, mener jeg faller utenfor en komités kontrollansvar.
På denne bakgrunn finner jeg at bystyrets komiteer ikke har en slik kontrollfunksjon at vilkårene for opphevelse av taushetsplikten etter § 13 b første ledd nr. 4 er oppfylt når det gjelder utlevering av taushetsbelagte opplysninger som kan knyttes til klientsaker. Dette innebærer at ansatte og/eller
tillitsvalgte bryter sin lovpålagte taushetsplikt ved å utlevere slike opplysninger direkte til bystyrets komiteer.
Jeg kan ikke se at konklusjonen svekker rettsikkerheten til de som vedtaket/saken gjelder. Enkeltpersoner har stor grad av beskyttelse, både gjennom klageinstituttet - Fylkesmannen eller Oslo kommunes klagenemnd, samt det lovpålagte tilsynsansvaret til kontrollutvalget (se mer under punkt 3).
I den grad ansatte etter eget initiativ skal kunne henvende seg og orientere om kritikkverdige forhold direkte til de øverste kommunale organer uten å gå den ordinære veien gjennom linjeorganisasjonen, bør det forutsettes at eventuelle eksempler med opplysninger fra konkrete saker er tilstrekkelig anonymisert slik at forholdet faller inn under den unntakshjemmelen som er gitt i § 13 a nr. 2.
Avslutningsvis under dette punktet vil jeg peke på at forslaget fra Folkvord kan synes å tilkjennegi en særlig rett for tillitsvalgte å orientere om kritikkverdige forhold uten hinder av taushetsplikt. Det er grunn til å bemerke at kommunens ansatte heller ikke står fritt til å gi taushetsbelagte
opplysninger til sine tillitsvalgte. Når man har taushetsplikt gjelder denne også i relasjon til tillitsvalgte personer i arbeidstakerens fagorganisasjoner.
3. Kan bystyrekomiteene kreve innsyn i taushetsbelagte opplysninger med begrunnelse at de skal utføre pålagt kontroll med forvaltningen?
Det overordnede kontrollansvaret i Oslo kommune ligger til bystyret, jf. kommuneloven § 76 hvor det står at kommunestyret og fylkestinget har ”det øverste tilsyn med den kommunale og fylkeskommunale forvaltning, ..” Videre heter det at bystyret kan ”forlange enhver sak lagt fram
for seg til orientering eller avgjørelse”.
Om bystyret har rett til innsyn i ethvert saksdokument i kommunen uten begrensning av den generelle taushetsplikten i forvaltningsloven § 13, har jeg ikke funnet grunn til å ta standpunkt til da denne saken gjelder hvilken rett bystyrekomiteene har til innsyn i taushetsbelagte opplysninger.
Bystyret utfører sin kontroll gjennom kontrollutvalget, byrådet og bystyrekomiteene.
Det følger av kommuneloven § 77 at bystyret har plikt til å etablere et kontrollutvalg som skal føre løpende tilsyn med kommunens forvaltning på sine vegne. Dette betyr at det er kontrollutvalget som i praksis skal utøve bystyrets tilsynsmyndighet. Det er altså kontrollutvalget som er bystyrets
viktigste verktøy for å føre kontroll og tilsyn med egen virksomhet. Kontrollutvalgets oppgaver og kompetanse er regulert i egen statlig forskrift – forskrift om kontrollutvalg i kommuner og fylkeskommuner 15. juni 2004 nr. 905. Om kontrollutvalgets oppgaver står det i § 4:
”Kontrollutvalget skal føre det løpende tilsyn og kontroll med den kommunale eller fylkeskommunale forvaltningen på vegne av kommunestyret eller fylkestinget, herunder påse at kommunen eller fylkeskommunen har en forsvarlig revisjonsordning.”
Kontrollutvalget kan hos kommunen, uten hinder av taushetsplikt, kreve enhver opplysning, redegjørelse eller ethvert dokument og foreta de undersøkelser som det finner nødvendig for å gjennomføre oppgavene. Denne rettigheten følger av kommuneloven § 77 nr. 7.
Byrådet har også et ansvar for å føre kontroll med kommunens virksomhet. Dette ansvaret er nedfelt i kommuneloven § 23.
I motsetning til kontrollutvalgets og byrådets ansvar, er kontrollansvaret til bystyrekomiteene ikke lovpålagt. Det tilsynsansvaret som bystyret har ”delegert” til komiteen er av overordnet karakter. Som sagt i punkt 2 er jeg av den oppfatning at ansvar med å føre kontroll med enkeltsaker der
vedtaksmyndigheten er delegert til kommunens virksomheter, ikke faller inn under det ansvaret bystyret har lagt til komiteene.
Innsynsreglementet har bestemmelser om hvilke dokumenter og opplysninger bystyret, komiteene og enkeltrepresentanter kan kreve innsyn i. Når det gjelder taushetsbelagte opplysninger følger det av punkt 5.1 i reglementet at i utgangspunktet omfatter ikke folkevalgtes rett til innsyn
taushetsbelagte opplysninger. Bystyrets og dets organer kan imidlertid ”ved flertallsvedtak kreve innsyn i taushetsbelagte opplysninger når det er et klart behov for dette ved behandling av en konkret sak i vedkommende organ, jfr. forvaltningsloven § 13b nr. 2 og 4”. Kravet skal rettes til vedkommende byrådsavdeling. Byrådsavdelingen, som også er bundet av den generelle taushetsbestemmelsen i forvaltningsloven § 13, må vurdere om noen av unntaksbestemmelsene for utlevering av opplysninger er tilstede. Der en sak skal avgjøres av bystyret eller en komité, jf.
§ 13 b nr. 2, vil taushetsplikten ikke være til hinder for at aktuelle opplysninger gis til bystyrets organer. Der opplysningene skal brukes som ledd i komiteens tilsynsansvar, må vilkårene i § 13 b nr. 4 være oppfylt. Som sagt tidligere mener jeg at bystyrets komiteer ikke har en slik kontrollfunksjon at unntaket for å gi taushetsbelagte opplysninger knyttet til klientsaker er oppfylt.
På bakgrunn av det som er sagt over er jeg for det første av den oppfatning at komiteene eller enkeltrepresentanter ikke bør be om innsyn i taushetsbelagte opplysninger direkte fra kommunes virksomheter med den begrunnelse at de skal utføre pålagt tilsynsvirksomhet. De må følge
bystyrets eget reglement, det vil si at anmodningen om innsyn må gå gjennom en byrådsavdeling. For det andre mener jeg at komiteene ikke har noe rettskrav på å få de aktuelle opplysningene. Som nevnt avhenger det av hva opplysningene skal brukes til og om unntakene i forvaltningsloven
§ 13 a eller b er oppfylt. Denne vurderingen må gjøres konkret fra sak til sak.
Med hilsen
Stian Berger Røsland
Jeg har forelagt dette for professor dr. juris Jan Fridthjof Bernt ved Det juridiske fakultet, Universitet i Bergen, som er helt tydelig på at byrådslederen her har en gal lovforståelse, og jeg har derfor sendt fram følgende spørsmål til Byrådet:
Byrådet
Her
Taushetsplikt og ansattes adgang til å rapportere direkte til folkevalgte organer
Jeg viser til byrådsleders notat til bystyrets finanskomite av 19. mai 2010.Jeg har forelagt notatet for professor dr. juris Jan Fridthjof Bernt ved Det juridiske fakultet, Universitet i Bergen, som påpeker at byrådsleder her gir en gal lovforståelse.Bernt skriver:”Det sentrale synspunkt er:
"Forslaget kan forstås som om taushetsbestemmelsene ikke gjelder for ansatte og tillitsvalgte når de mener at det foreligger kritikkverdige forhold som de ønsker å varsle om. En slik tolkning av taushetsbestemmelsene er etter min menig ikke riktig."
Dette er riktig som prinsipielt utgangspunkt, men spørsmålet blir da hvor langt taushetsplikten rekker i en slik situasjon.
Det er her i første rekke to mulige grunnlag for unntak:
Det ene er det som drøftes ganske inngående i notatet; for meddelelse som inngår som et ledd i kontroll med forvaltningen.
Her har vi to sentrale problemstillinger:
a) Hvilket eller hvilke organer har en slik kontrollfunksjon i kommunen?
Svaret på det avhenger av de vedtak bystyret har truffet. om beslutningsmyndighet og kontroll, eventuelt også hvilke funksjoner vedkommende organ i praksis ivaretar. Kontrollutvalget er uproblematisk her, det har innsynsrett i alle dokumenter og kan kreve alle opplysninger det mener det har behov for, se Kom. § 77 nr. 6. Men dette er en rett for utvalget som sådant, ikke for det enkelte medlem,
Dernest vil det organ som har delegert myndigheten til administrasjonen, ha ubegrenset innsynsrett som delegerende organ. Men igjen, dette gjelder organet, ikke det enkelte medlem.
Endelig kan innsynsrett for et organ - men ikke for enkeltmedlemmer - følge av at det er tillagt en tilsynsfunksjon. Hvorvidt dette er tilfelle, må bero på en tolking av det aktuelle vedtak i bystyret, og ved uenighet er det bystyret som avgjør dette. Byrådet må anses å ha kontrollansvar overfor alle deler av forvaltningsapparatet.
b) Kan tilsatte eller folkevalgte meddele opplysninger som ledd i varsling?
Her er utgangspunktet at dette kan bare skje overfor organ som er tildelt kontroll- eller tilsynsfunksjon på vedkommende saksområde, eller som er delegerende organ.
I og med at disse selv kan kreve slike opplysninger, kan det ikke være brudd på taushetsplikt å gi slike uoppfordret. Retten til å meddele opplysninger uoppfordret til det delegerende eller kontrollerende organ, normalt bare gjelder i forhold til organet som sådant, altså organets leder eller sekretariatet, ikke overfor enkeltmedlemmer ellers. Så når man sender taushetspliktbelagte opplysninger til kommunestyret, sendes disse i praksis til ordfører, som så vurderer om han vil ta saken videre - og som dermed også får et personlig ansvar hvis det ikke gjøres.Ellers vil det normalt være brudd på taushetsplikt å gi slike opplysninger til andre organer eller enkelte folkevalgte, men her må det være rom for nødrettslige betraktninger i situasjoner hvor dette er nødvendig for å avdekke ulovlige forhold, og da særlig i forhold til instruksfestet administrativ taushetsplikt, i motsetning til lovfestet taushetsplikt av hensyn til vern av private borgere. Folkevalgte kan som kjent ikke pålegges taushetsplikt ved instruks, bare ved lov.”
Jeg ber om byrådsleders kommentar.Særlig knyttet til det forhold at ansatte kan meddele taushetsbelagte opplysninger til det delegerende organ, - i vårt tilfelle bystyret.
Oslo, 4. juni 2010
Ivar Johansen (SV)
medlem av finanskomiteen