Offentlig styring

Nærpolitireformen og kommunereformen Trump-forberedende tiltak?

Nærpolitireformen og kommunereformen Trump-forberedende tiltak?

Politikere i utakt med folket? Dette var spørsmålet for en konferanse Lokalsamfunnsforeningen, Politiets Fellesforbund og Fagforbundet arrangerte forleden. På programmet sto de tre kanskje mest omdiskuterte politiske reformene her til lands de siste årene: NAV-reformen, nærpolitireformen og kommunereformen.

– Både nærpolitireformen og kommunereformen er Trump-forberedende tiltak. De er sentraliseringsreformer, og en gigantisk devaluering av vanlige folks kunnskap, sa Klassekampens Mimir Kristjansson. SVs Karin Andersen var enig:

– Dette er ren tilrettelegging for privatisering. Kommunene har en veldig stor pengesekk det er fristende å putte sugerøret sitt oppi. Her bruker man både den ene og den andre folkegruppa til å presse fram en sentraliseringsreform og en privatiseringsreform, sa Andersen.

"Sentraliseringen, de store enhetene, markedstenkningen og kombinasjonen av produksjonsmål, bunnlinjen og kommersialisering, gir grobunn for slike utslag som vi ser i Nav og andre reformer, og som gjør at forholdet mellom arbeidstakere og ledelse individualiseres med følgende svekkelse av ansatte, tillitsvalgte og verneombuds medbestemmelse på arbeidsplassen. Vi står her overfor et alvorlig arbeidslivsproblem som må gå inn i drøftingen av slike reformer, ellers vil de ikke fungere i praksis.

Derfor bør vi nå ha en reformpause – time out og først rydde opp i de vanskelighetene som ulike reformer har skapt. Den utviklingen som vi nå ser – og som er regjeringens politikk – er at vi er i ferd med å forlate vårt velferdssamfunn og gå over i et konkurransesamfunn. Det bør være et alvorlig og viktig tema i den kommende valgkampen," sa Tore Nyseter i sin oppsummering av konferansen.

Les Nyseters innlegg nedenfor.

 

POLITIKERE I UTAKT MED FOLKET ?

Konferanse arrangert av Lokalsamfunnsforeningen, Politiets Fellesforbund og Fagforbundet.

Gardermoen 6. februar 2017

Kommentarinnlegg v/ Tore Nyseter

 

Tiden er inne for en reformpause

Takk for invitasjon, og til arrangørene for å ta opp disse sentrale samfunnsspørsmålene. Det har vært en nyttig gjennomgang, som jeg tror hadde vært enda mer nyttig hvis representanter fra Nav – departementet – regjeringspartiene – og regjeringens støttepartier hadde vært her. De har alle vært invitert. Det må kunne karakteriseres som meget påfallende at de ikke har hatt anledning til å være her. Men saken blir jo ikke mindre viktig av den grunn – snarere tvert i mot så viser dette hvor nødvendig det er at disse temaene blir løftet opp på politisk plan.

 

Innledning

Jeg har nylig hatt besøk av noen venner fra Danmark, og da jeg fortalte at jeg skulle hit for å snakke om politireformen og kommunereformen, utbrøt de begge i kor: ”Hvorfor i all verden vil dere ikke lære av våre erfaringer”. Disse reformene er jo blitt noe helt annet enn det de ble introdusert som”.

Min bakgrunn for at jeg er her har antagelig sammenheng med at jeg har skrevet en bok hvor jeg har studert nærmere de viktigste reformene som har påvirket velferden de siste 45 år. Og det viser en utvikling som jeg synes de reformene vi snakker om her bekrefter.

I mitt yrkesliv har jeg stort sett arbeidet i helse- og sosialsektoren i offentlig forvaltning. Min første reformopplevelse startet i 1979 da jeg ble invitert til å bli med i Arbeiderpartiets skyggekomite til den statlige Sosialreformkomiteen. Jeg hadde ikke noe partimedlemskap, men grunnen var at jeg hadde etablert i en kommune et av landets første helse- og sosialsenter, ble jeg invitert til å være med.

Den gang som nå var temaene samarbeid, samordning og tverrfaglig tilnærming for å unngå uheldig sektorisering. Forskjellen fra den gang og nå er at før ble reformer lansert med utgangspunkt i befolkningens behov, og med sterk deltakelse og engasjement hos de ansatte i førstelinjen som skulle utføre oppgavene. Og det var samhandling mellom politiske beslutningstakere og de ansatte som skulle utføre tjenestene. Prosessen var nedenfra og opp. I dag lanseres og styres reformene ovenfra med utgangspunkt i effektivisering og lønnsomhet, og uten ansattes medbestemmelse og medinnflytelse.

 

Det store bildet

Disse tre reformene har en del likhetspunkter:

1. Styrt ovenfra basert på generelle politisk mål.

2. Konkrete erfaringer og undersøkelser/utredninger overses. Dont’t confuse me with the facts. I have already made upp my mind.

3. De er ideologisk styrt og ikke kunnkapsstyrt.

En del andre ting som tegner seg er:

1. Dette er gigantiske omlegginger av det administrative og forvaltningsmessige systemet. Dette er ikke en nærpolitireform, tjenestereform eller velferdsreform. Dette er strukturreformer.

2. Politisk styrte reformer svekker de ansattes medinnflytelse og medbestemmelse.

3. Reformene legger opp til store byråkratiske enheter hvor økonomiske hensyn og styring går på bekostning av de ansattes primæroppgaver.

4. Regelstyrte målambisjoner knytter seg mer til effektivitet og lønnsomhet enn kvalitet og behov.

5. Sentralisering svekker en god lokalsamfunnsutvikling og lokaldemokratiet.

6. Vi ser mer styring med rapportering og kontroll, som betyr lederkrise.

Disse tendensene har preget samfunnsutviklingen de senere årene hvor markedstenkningen og New Public Management har fått mer og mer innpass i offentlig sektor. Forvaltningsmodellen er i ferd med å bli erstattet med en forretningsmodell. Konsekvensene av det er at vi da beveger oss vekk fra et velferdssamfunn og over mot et konkurransesamfunn – hvor pris, konkurranse og standardisering blir hovedmålet. Og alt skal kunne telles og registreres for å passe i skjemaer som skal synliggjøre resdultater.

Uansett hva ansvarlige politikere måtte mene, er det de ansatte i førstelinjen i politiet, i nav og i kommunene som har ansvaret for å gjøre sin jobb i forhold til innbyggerne. Derfor er det urovekkende at ikke medinnflytelse og medbestemmelse blir tatt hensyn til. Arbeidstakerorganisasjonenes stigende misnøye bekrefter dette.

 

Reformbegrepet

La oss først se på ordet reform. Det kan være et forførende ord, som gjerne assosieres med noe positivt – noe bedre. Derfor blir de som er i mot reformer ofte betegnet som lite endringsvillige, som helst vil at alt skal være som før.

Men det må jo være en pedagogisk utfordring for de reformvillige å forklare og begrunne hvordan nedleggelse av en rekke politidistrikter og lensmannskontorer skal sikre et bedre nærpoliti. Da jeg var etatsjef i en kommune hvor vi drev aktivt kriminalitetsforebyggende arbeid overfor utsatt ungdom sammen med lensmannskontoret – ville det vært umulig uten et lokalt lensmannskontor.

Det må være en pedagogisk utfordring å forklare hvordan Nav-reformen kan gi bedre tjenester, ved å samle ulike organisasjoner med ulike kulturer, som årelange erfaringer og utredninger har bekreftet ikke å fungere. Tre dører ble ikke til én, men til mange.

Videre må det også være en politisk utfordring å forklare hvordan reduksjon av folkevalgte og sentralisering av tjenester kan sikre bedre velferd og styrket lokaldemokrati.

Churchill som var en ordkunstner: ”Som politiker bestreber jeg meg alltid på for å fortelle hva som skal skje i neste uke, måned og år – for deretter å kunne forklare hvorfor det allikevel ikke skjedde."

Den egentlige betydningen av ordet reform er ”å forme på nytt” –  og det betyr ikke nødvendigvis å fornye til noe bedre. Men reformbegrepet er blitt som et retorisk agn som vi skal bite på. For når sentrale politikere snakker om reformer – vises det handlekraft.

 

Kommunereformen

La oss se litt på denne reformen, som først hadde som formål å skape robuste kommuner – som ingen egentlig skjønte innholdet av. Nå argumenteres det med at det er en velferdsreform og at den vil styrke lokaldemokratiet. Begrunnelsen er tåkete og mangelfull.

Her er det naturlig å se til erfaringene fra Danmark. Regjeringens egen evaluering sier i klartekst at det egentlige formålet med reformen i 2007 var å skape større markedsmuligheter for det private næringsliv. Det var ikke den offisielle begrunnelsen  for reformen. I Norge er det kun NHO som har brukt denne begrunnelsen, men det kan jo allikevel være den blå-blå-regjeringens egentlige mål.

Danmark hadde også en kommunereform i 1970, men den var bygget på en meget demokratisk og desentralisert forvaltningsstruktur. Reformen for ti år siden har ført til nedleggelse av 400 skoler, 800 barnehager og 100 biblioteker. Det kan derfor ikke overraske noen at innbyggerne opplever dårligere service. Allikevel viser en nylig undersøkelse at de små kommunene i Danmark er best på velferd, skole, barnehage, eldreomsorg og sosialsektoren.

Vi har tilsvarende undersøkelser i Norge som viser det samme, men som overhodet ikke ble vurdert av det såkalte ekspertutvalget, som Sanner nedsatte og som bør være et sentralt tema i debatten. Dette må være hoved kritikken mot reformen – at man har underslått et slikt viktig faktum, som er basert på flere undersøkelser. Det tyder på at motivet må ha vært noe annet enn å bedre velferden.

Ældresagen, som er en mektig organisasjon i Danmark, hevder at kommunereformen har ført til den største nedskjæring i den danske velferdsstaten siden annen verdenskrig. Sosial Politisk forening i Danmark er like kritisk og sier at kommunereformen er en forfallshistorie.

I Danmark førte kommunereformen til  - ifølge undersøkelser - at velferdsytelsene er blitt dårligere og lokaldemokratiet er blitt svekket. To forskere ved Aarhus og Syddansk universitet har analysert reformen og karakteriserer den som en prosess bak uklarhetens slør. Antall lokale folkevalgte ble redusert fra 4 934 til 2 725, (en halvering) som skulle gi en årlig besparelse på 365 millioner kroner. Men en beregning fra Dansk industri viste at reformen førte til opprettelse av 6 000 nye administrative stillinger i de nye storkommunene.

I Norge har kommunereformen hos noen tilhengere fått et nesten religiøst preg. Lederen av Unge Høyre, Kristian Tonning Riise, uttalte til Aftenposten 30. januar at: ”Tross alt vil denne reformen gi større resultater enn det noen regjering i moderne tid har greid å få til”. Noen tilhengere sier: ”Dagens kommunestruktur er utdatert”, mens andre hevder at vi må ha større kommuner for å få bedre tjenester (undersøkelser viser jo det motsatte) og det vil gi mer makt til kommunestyrene og styrke lokaldemokratiet. For meg er dette ønsketenkning. Det vi har av kunnskap tegner et helt annet bilde.

For meg handler lokaldemokrati om nærhet mellom innbyggerne og de folkevalgte, som krever opplyste innbyggere for å kunne ha mulighet til å påvirke politiske prosesser. Dette er en forutsetning for et levende demokrati og som krever mindre enheter. Demokrati kan ikke rasjonaliseres og effektiviseres. Å ha et levende lokaldemokrati har også en pris som vi må kjempe for. Hovedproblemet med kommunereformen er etter mitt syn at den vil svekke lokaldemokratiet og lokalsamfunnsutviklingen. Vi må også huske at kommunestyrene er en skole i demokrati. Dette blir betydelig svekket og er meget alvorlig.

 

Nav-reformen

Det er ingen reform som har hatt en så lang og kronglete historie som Nav-reformen.

Nav er den  mest utprøvde, utredede, behandlede og mislykkede reformen i vår velferdshistorie.

Det første Nav-forsøket startet allerede som et frikommuneforsøk i Grimstad i 1986, ved å samle sosialhjelp, trygd og arbeidsmarkedstiltak i én forvaltning. Da forsøket var over, falt man tilbake til sektorisering igjen, og evalueringen fastslo at det er vanskelig å samle så ulike kulturer og tradisjoner i én organisasjon. ”forsøket smuldret opp gjennom sektorinteressenes spill”.

Ti  år etter Grimstad-forsøket ble det satt i gang nye forsøk i 15 kommuner. Formålet var å  gi praktiske erfaringer i forbindelse med forarbeidet til Nav-reformen. Evalueringsrapporten forelå i 2006, men da hadde Stortinget allerede året før vedtatt at reformen skulle gjennomføres. En undersøkelse blant brukerne i forsøkskommunene viste at de alt i alt ikke var noe mer fornøyd i forsøkene enn i sammenlikningskommunene. Evalueringen pekte også på sentrale barrierer i forhold til å integrere de tre ulike etatenes tjenester.

Da Stortinget vedtok reformen i 2005, ble det samtidig vedtatt en bevilgning på 50. mill. kroner til 11 forskningsinstitusjoner, som skulle gjennomføre en omfattende evaluering av reformen. (Man burde kanskje ha gjort det samme med politireformen og kommunereformen – men vi har jo allerede nok av konkrete erfaringer fra Sverige og Danmark).

Det interessante her er at Stortinget vedtok en reform stikk i strid med det alle ekspertene, utredningene og evalueringene hadde advart mot. Så etableringen av Nav fikk en meget vanskelig fødsel. Riksrevisjonen engasjerte seg også da de nektet å godkjenne Nav’s budsjett – Riksrevisjonen hadde allerede i 1999 kritisert trygdeetaten for manglende kontroll med utbetalinger. Og Stortinget måtte også engasjere seg ved å innkalle til høringer i forbindelse med bl.a. enorme summer som ble brukt til konsulentbistand.

De endelige evalueringsrapportene fra forskerne konkluderte med at man fant ikke noen positive effekter av Nav-reformen. Blant alle rapportene er det én som er spesielt interessant. Den bekrefter det som jeg allerede har nevnt at alle utredningene, ekspertutvalgene og evalueringene hadde kun ett formål: å legitimere den politiske prosessen. De hadde ingen betydning for reformen.

 

New Public Management (NPM) og mål og resultatstyring (MRS)

Det er store utfordringer å skulle lede og styre en slik gigantorganisasjon som Nav er blitt. Her kan lett stordriftsfordeler bli til stordriftskaos. Og her støter vi på en ny stor vanskelighet som ikke bare gjelder Nav, men mye av den offentlige virksomheten. Problemet heter mål og resultatstyring, som er et ektefødt barn av NPM, og som i sin tid av Maktutredningen ble karakterisert som et virus i offentlig forvaltning. Og virussykdommer er som vi vet – vanskelig å kurere. Dette har også sammenheng med reformene, for jo større enheter og organisasjoner vi lager, jo vanskeligere blir det å behandle denne tilstanden. Avstanden mellom de ansatte og ledelsen blir så stor at kravet til rapportering og kontroll inntrer og øker. Systemet i Nav er blitt meget komplisert og omfattende.

Det er flere sider ved dette problemet. Det ene er at ledelsen ved denne styringsformen blir så fiksert på det som bare er målbart -  at andre viktige faktorer overses. Det gjelder særlig tjenester som har med mennesker å gjøre. Det andre er at målsystemet er blitt så raffinert og omfattende at det ender i det absurde.

Måleenhetene starter med overordnede mål, hovedmål, formål, prosjektmål, effektmål, resultatmål, prosessmål, delmål, kvalitetsmål og strukturmål (10 mål).

Eksempel Veterninærinstituttet: Overordnet mål: Sunne dyr i et godt miljø førte til 548 effektorienterte resultatmål med personalansvar og registrering av ukeverk.

Målekortene i Nav er et annet eksempel: Hver måned må de ansatte fylle ut kompliserte skjemaer (mengde informasjon) om bl.a.: brukerperspektiv, prioritet, virkelige mål, forrige måling, trend, snitt/sum, mål status og risiko. Dette skal til sammen vise produksjon og restanser.

I en 26 siders veiledning står det: Målekortene er et verktøy som viser nav-kontorets resultater for sentrale styringsparametere, og i hvert steg i målstyringsfløyen benyttes egne verktøy. Dette er intetsigende klisjéspråk som er vel kjent i konsulentbransjen.

Når målekortene er utfylt får hver ansatt får rød, gul eller grønn farge som viser den ansattes status i forhold til prestasjoner, deretter deles det ut en gul ledertrøye og en rød klatretrøye, som i Tour de France. Slik skal konkurranse bidra til resultater. Dette har ført til at ansatte er begynt bevisst å manipulere med målekortene for å fremstå som mer effektive. Produksjonsmål som i  industrien blir viktigere enn hjelp til mennesker som sliter med sine liv.

Hverdagen hos de ansatte som arbeider med dagpenger starter med en dagsrapport på hvor mange vedtak som ble fattet dagen før. Den sendes kl. 08.00 fra styringsenheten til nærmeste leder og alle saksbehandlerne. Kl.09.00 holdes det tavlemøte hvor man går gjennom dagsrapporten, og hva som forventes av vedtak per person den dagen. Kl. 12.00 kommer det en ny e-post med informasjon om hvor mye som er produsert fram til lunsj. Kravene til den  enkelte fastsettes av styringsenheten i Nav.

Jeg fikk nylig høre fra en tidligere tillitsvalgt i Nav at ansatte også må loggføre sine toalettbesøk (Man må ikke sløse med tiden i en produksjonsbedrift).

På sporet av den skjulte tid er et nylig prosjekt i Nav, som føyer seg i rekken av absurde tiltak. Prosjektet skal finne fram til den riktige samtalebehandlingstiden når hjelpetrengende oppsøker Nav. Begrunnelsen er å redusere køene og gi større gevinst i form av kapasitet.

Alle som har jobbet med mellommenneskelige relasjoner i helse- og sosialsektoren vet at forholdet mellom hjelpsøker og hjelpiver ikke handler om tid, men om innlevelse, innsikt, forståelse, kompetanse og empati. Mennesker kan ikke rubriseres i et tidsskjema fastsatt av byråkrater og teoretikere i Nav. Dette er meningsløst og absurd.

I 2016 var det 54 000 klager på stønader i Nav, og nesten halvparten får medhold i sin klage Sintef har nylig undersøkt hvorfor, og finner en klar sammenheng med for dårlig kompetanse (som ikke registreres i skjemaene).

For et par år siden så jeg at styringsdirektøren i Nav søkte etter ny medarbeider med sterke lederegenskaper som kan være med å styrke utviklingen av Nav. Stillingens tittel var virksomhetsarkitekt.

Den forrige Nav-direktøren sa til de ansatte: Jeg har ikke full oversikt over alle utfordringene i Nav. Men dere kan ta det med ro. Jeg har leid inn McKinsey.

McKinsey presenterte undersøkelsen sin slik: With har measures for soft issues kan ledelsen skape varig endring som vil vises igjen i bunnlinjen. McKinsey har ikke oppfattet at Nav er en velferdsorganisasjon som skal yte velferdstjenester, men tror at dette er en forretningsorganisasjon. Vi husker alle at når McKinsey utredet sammenslåing av en rekke sykehus til Oslo universitetssykehus, så skulle det bli en gevinstrealiseringsmaskin til 900 millioner kroner årlig. Etter få år var det oppstått et akkumulert underskudd på flere milliarder. Dette viser at konsulentfirmaer er lite egnet til å utrede reformer, fordi de ikke har kompetanse på basisoppgavene.

Bunnlinjen er blitt det nye målet – vi ser det samme i eldreomsorgen og i helseforetakene – og dette skyldes mye kommersialiseringen av offentlig sektor.

Det foreligger nå tunge forskningsrapporter som hevder at NPM og MRS er uegnet som styringssystem i offentlig sektor. Aktuelle reformer bør derfor fjerne seg fra dette styringssystemet. Den svenske regjeringen har vedtatt å gå bort fra NPM og MRS. Danmark er i ferd med å gjøre det samme.  Norge bør gjøre tilsvarende og finne et enklere og bedre styringssystem. Det er da viktig å få med seg de ansattes medbestemmelse og medinnflytelse som være en del av styringssystemet. Ap, Sp og SV har i forbindelse med Stortingets behandling av Gjørv-kommisjonen kommet med meget kritiske merknader til dette styringssystemet. Men det gjenstår å se om dette blir fulgt opp.

 

Politireformen

Her kan vi også se til Danmark som i 2006 vedtok den mest omfattende og gjennomgripende reform av dansk politi i nyere tid. Intensjonen var god, men virkemidlene omstridte. Rikspolitisjefen dokumenterte en kraftig effektivisering, men bladet ”Dansk Politi” kunne i 2013 vise til en undersøkelse som fortalte at innbyggerne så politiet ute på patrulje – bare halvparten så mye som før reformen.

Jeg har også registrert at en professor ved Politihøgskolen har uttalt at: Man har allerede bestemt seg for medisinen, da må diagnosen tilpasses. Dette kan overføres både til kommunereformen og Nav-reformen. Jeg har også registrert at Det danske politiforbundet har advart norske politikere mot å gjennomføre politireformen. Svenske erfaringer er heller ikke gode.

Det er et viktig spørsmål som reiser seg på bakgrunn av dette, og det er: Hvilke krefter er det som egentlig styrer oss? Men det er for stort og krevende at vi kan det her.

 

Avslutning

Sentraliseringen, de store enhetene, markedstenkningen og kombinasjonen av produksjonsmål, bunnlinjen og kommersialisering, gir grobunn for slike utslag som vi ser i Nav og andre reformer, og som gjør at forholdet mellom arbeidstakere og ledelse individualiseres med følgende svekkelse av ansatte, tillitsvalgte og verneombuds medbestemmelse på arbeidsplassen. Vi står her overfor et alvorlig arbeidslivsproblem som må gå inn i drøftingen av slike reformer, ellers vil de ikke fungere i praksis. Derfor bør vi nå ha en reformpause – time out og først rydde opp i de vanskelighetene som ulike reformer har skapt. Den utviklingen som vi nå ser – og som er regjeringens politikk – er at vi er i ferd med å forlate vårt velferdssamfunn og gå over i et konkurransesamfunn. Det bør være et alvorlig og viktig tema i den kommende valgkampen.

Politikere må komme i takt med folket.


Kommentarer   

0 #1 May Ch Møller 14-02-2017 11:30
Denne reformen bør heller kalles fjern- politireformen ettersom det legges ned vanvittig mange lensmannskontor er. De som kaller det nærpoliti-refor m må ha svært liten kunnskap om distriktene i landet vårt.
Sentralisering er menneskefiendtl ig politikk.
0 #2 Haakon Løtveit 14-02-2017 14:13
Hadde det vært så gale om vi fikk en Trump sånn egentlig? Fordi ting han er sur på er for det meste ting som amerikanske politikere har latt skure å gå.

Nå er det estimert opp til 30 millioner illegale innvandrere i Amerika for eksempel. Som arbeider svart uten å betale skatt. Om vi hadde hatt 500 000 illegale i Norge hadde folk nok vært eitrandes forbannet vi også. Alle løsningene har også vært å legge mer byråkrati oppå tidligere løsninger som ikke løser noe i lengden.

Trump er rett og slett et resultat av at andre "ansvarlige" politikere ikke har tatt ansvar. Kanskje vi trenger en Trumpelump her også?

Legg til kommentar

Sikkerhetskode
Vis ny kode