Helsevesen

Regnskap er politikk

Regnskap er politikkValg av regnskapssystem handler ikke bare om teknikk. Det handler om politikk. Bruk av konsernmodell og lønnsomhetsregnskap for helsetjenester er helt klart politiske valg. Det er på høy tid at man vurderer alternativer, skriver Fagforbundets Jan Davidsen og Fanny Voldnes.


Regnskap er politikk

Av Jan Davidsen, leder i Fagforbundet, og
Fanny Voldnes, leder av enhet for samfunnsøkonomi i Fagforbundet


Det har vært oppslag i media om at underskuddene i sykehusene henger sammen med helseforetaksreformen som ble innført i 2002. Da ble sykehusene overført fra fylkeskommunene til staten, organisert og styrt som konsern og underlagt lønnsomhetsregnskap. Forskning og erfaringer både i Norge og internasjonalt viser at bruken av et slikt styringssystem fører til underskudd og utarming av offentlige virksomheter som i neste omgang legger til rette for privatisering. Dette systemet tilrettelegger for at fellesskapets verdier i større grad enn tidligere, kan overføres til private. Derfor handler valg av regnskapssystem om politikk, ikke bare teknikk.

For helseforetakene som for andre deler av offentlig sektor er et nytt internasjonalt regnskapssystem tatt i bruk som ledd i «moderniseringen» av offentlig sektor.Det innebærer en helt ny måte å styre offentlige virksomheter på. De økonomiske systemene som er utviklet for styring av offentlig virksomhet underlagt folkevalgt kontroll blir erstattet med et markedsbasert system som har lønnsomhetsberegning som hovedfokus. Eller sagt med andre ord; offentlig sektor kan ikke drive med noe fornuftig uten at det settes en verdi på det i kroner og øre. Det nye systemet bygger på troen om at konkurranse, incentiver og markedsmekanismer kan anvendes også for offentlige tjenester som helse. Flere hevder også at problemet med vedlikeholdsetterslepet i offentlige sektor vil løses med det nye systemet.

Fokuset på inntjening er åpenbart. Det kan nå kobles til både juksing med ventelister ved Vestre Viken, juksing med DRG-koder som ifølge Riksrevisjonen ga 1 mrd. ekstrainntekter i 2009 og kanskje også til at kompliserte operasjoner er gjennomført på feil sykehus. Systemet har dessuten ført til et enormt press på å kutte kostnader. Noe som har ført til at avdelinger og hele sykehus er blitt lagt ned, til at verdifulle bygninger og tomter er solgt eller at det er press på å selge. Om dette er hensiktsmessig eller ikke ut fra helsepolitiske målsettinger er én diskusjon. Men begrunnelsen for å gjøre det er i hvert fall økonomisk og kan knyttes til det nye regnskaps- og styringssystemet.

Da sykehusene var fylkeskommunale førte de regnskaper ut fra kommunale regler, som er forskjellige fra reglene i staten og i næringslivet. I kommunene skilles det mellom penger brukt til drift og til investering. Avskrivning er med som informasjon, men ikke i beregningen av over- eller underskudd. Det skyldes at det tradisjonelle systemet først og fremst skal vise hva skattebetalernes penger blir brukt til, i motsetning til det nye systemet som beregner lønnsomhet. I det nye systemet blandes penger til investering og drift sammen. Formålet er å vise hva det koster eieren å binde kapital i blant annet eiendom og bygninger. Dermed blir avskrivning en kostnad når over-/underskudd skal beregnes.

Begreper som gjenanskaffelsesverdi, bruksverdi og virkelige kostnader klinger godt, men er misvisende. Når verdien på eiendommer, bygninger og utstyr settes ut fra «gjenanskaffelse», er det bare snakk om en beregningsmetode. Det sikrer ikke gjenanskaffelse av eiendommer. Når eiendommen avskrives over flere år, er det en kostnad som påvirker resultatet negativt.Avskrivning er kostnad for bruken av eiendelen og er ikke avsatte penger til ny investering. At eiendommer avskrives sikrer heller ikke vedlikehold. Vedlikeholdskostnaden kommer i tillegg til avskrivningen og reduserer overskuddet ytterligere. Ingen regnskapssystemer, og spesielt ikke det nye internasjonale systemet, har som formål å vise vedlikeholdsbehovet. Vedlikehold av offentlig eiendom krever kort og godt fysisk kartlegging av behov, registrering og rapportering til myndigheter som må bevilge penger til det.

Hovedproblemet for helseforetakene er at det nye regnskapssystemet krever oppbygging av kapital til å drive virksomheten videre og til å gjøre nødvendige investeringer. Og dette kan bare skje ved å gå med overskudd eller ved tilførsel av kapital. Fordi helseforetakene ikke skal ha overskudd og må holde budsjettene, blir det avgjørende å finne riktig balanse mellom investering og pasientbehandling. I perioden etter helseforetaksreformen har helseforetakene investert mye; totalt rundt 50 mrd. Følgene av dette er store avskrivninger som påvirker det økonomiske resultatet negativt. I lys av dette er det ikke underlig at underskuddene har blitt store, siden pasientbehandling er helseforetakenes primæroppgave og må gjøres uansett. Det tvinger fram en prioritering mellom mer eller mindre lønnsomme pasientgrupper. Konkurranse helseforetakene mellom gjør dessuten at det er sannsynlig at investeringene som er gjort er knyttet til lønnsom pasientbehandling for det enkelte helseforetak, mens ulønnsomme pasientgrupper er taperne. Det påvirker nemlig framtidig inntjening. Jo større investeringer, jo større inntekt må helseforetakene ha for å unngå underskudd. Og det er et paradoks at investeringer som jo er et gode, får slike konsekvenser.

Helseforetakenes store underskudd kan altså knyttes til det nye systemet. Det er helt i tråd med situasjonen for syke husene i Wales, hvor private revisorer i 2007 konkluderte med at sykehusene var blitt finansielt utarmet av regnskapssystemet og trengte mer kapital. I fort settelsen av det konkluderte likevel de samme revisorene med at det største problemet var den politisk motstanden mot at sektoren ble åpnet for private investorer!

Mye står på spill når det gjelder velferdsstaten.Det er godt dokumentert at denne modellen svekker folkevalgt styring og demokratisk kontroll. Bruk av konsernmodell og lønnsomhetsregnskap for helsetjenester er helt klart politiske valg. Det er på høy tid at man vurderer alternativer. Det tradisjonelle økonomistyringssystemet er utviklet spesielt for å ivareta formålet med offentlige tjenester og gir derfor bedre og mer relevant beslutningsgrunnlag for politikere. Dette systemet bør derfor videreutvikles med utgangspunkt i det kommunale regnskapssystemet, som et alternativ til bruk for hele offentlig sektor, inklusive sykehusene.

(Dagsavisen 7. juli 2010)

Tar også med en artikkel Fanny Voldnes hadde i Dagens Næringsliv 12. mai 2010:

Offentlig regnskap, investeringer og vedlikehold
 
Flere debattinnlegg i DN den siste tiden har handlet om statens budsjett og regnskapssystemer. I realiteten skjuler dette en viktigere debatt; nemlig hvorvidt de økonomiske styringssystemene som er utviklet for å styre offentlig virksomhet som er underlagt folkevalgt kontroll skal erstattes av et internasjonalt markedsbasert regnskapssystem som er utviklet av Den internasjonale revisorforeningen IFAC.

IFAC har utarbeidet regelsettet IPSAS for offentlig sektor basert på reglene for privat sektor, IFRS. Reglene endres stadig, samtidig som det pågår et harmoniseringsarbeid mellom de to regelsettene. Det er tatt hensyn til noen spesielle forhold for offentlig sektor, men reglene for verdifastsettinger er nokså like. Og det er disse verdiene som er grunnlaget for beregningen av kostnaden som fagdirektør Brandsås i revisorforeningen (DN28.4) mener er viktig å synliggjøre som avskrivning. Spørsmålet er altså hvorvidt avskrivning sier noe om vedlikeholdsbehovet.

I Norge har noen statlige virksomheter i perioden 2005 til 2009 prøvd ut en norsk variant av de nye reglene. Av styreprotokollen som fastsatte åpningsbalansen for Universitetet i Bergen framgår det at noen av eiendommene ikke skal avskrives ”fordi eiendomsmarkedet i Bergen er så bra”. Regnskapet viser derfor ikke noen kostnad for bruk og slitasje. Avskrivning er en kapitalkostnad for å måle forrentning av kapital. At eiendommene ikke er avskrevet er dessuten ukjent for politikerne, siden informasjonen bare framkommer i denne styreprotokollen.

Dette eksemplet viser at det er god grunn til å spørre hvilken informasjonsverdi et slikt regnskap har for politiske beslutningstakere når det gjelder behov for vedlikehold. Ingen regnskapssystemer, og spesielt ikke det nye internasjonale systemet som har hovedfokus på balanseverdier, har som formål å vise vedlikeholdsbehovet. Det krever en fysisk kartlegging av tilstand og rapportering til myndighetene som må bevilge penger.

Eksemplet viser også på hvilket grunnlag verdier fastsettes. Det er et komplisert regelverk med mange flere subjektive vurderinger enn det gamle forretningsregnskapet og det har store manipulasjonsmuligheter. Kombinert med økt fristilling og at politiske beslutninger er delegert til offentlige virksomhetsledelser med resultatansvar, er det grunn til å stille spørsmål om nytteverdien for politiske beslutningstakere av for eksempel at Jernbaneverkets skinner er verdt 18 mrd. Videre kan vi spørre om det ville hatt betydning for nyinvesteringen i jagerfly hvis den forrige investeringen i F16 fly var blitt aktivert og avskrevet.

Offentlige investeringer gjennomføres fordi politikerne beslutter å løse bestemte oppgaver. Da trengs uansett ulike typer analyser, uavhengig av hva slags regnskapssystem som brukes. Finansminister Sigbjørn Johnsen (DN 28.4) bekrefter også at prosjektfinansiering av store offentlige prosjekter selvsagt er fullt mulig uten å ta i bruk det nye systemet.

LO har finansiert et stort forskningsarbeid om temaet. Konklusjonen er klar og for øvrig i overensstemmelse med internasjonalt forskning og viser at dette systemet faktisk svekker den politiske styringen og dessuten tilrettelegger for privatisering. Kontantprinsippet som brukes i staten har svakheter, men bør ikke erstattes av det nye systemet. Det er uegnet til styring av offentlig sektor. Derfor bør man videreutvikle de tradisjonelle økonomistyringssystemene som er utviklet spesielt for å styre offentlig virksomhet som er underlagt folkevalgt kontroll. Kommunenes regnskaper kan være et godt utgangspunkt.

Følg meg på Facebook her
Følg meg på Twitter her

Kommentarer   

#1 Heidi Gautun 17-07-2010 11:29
Veldig interressant artikkel. Vi velger regnskapssystem og tilpasser funksjonene til det, istedet for omvendt først å se på hvilke behov vi har og hvilke funksjoner vi trenger. Og så velger regnskapssystem er. Det må bli problemer av det, vi går baklengs inn i valg av sytemer. Spesielt tankevekkende det som står om avskrivninger kontra drift og vedlikehold i offentlig sektor. I offentlig sektor er det egentlig et nullsum budsjett, er ikke mulig å generere et overskudd, og sette av penger til vedlikehold, fordi det er ikke mulig å overføre midler fra et år til annet.
#2 Toralf Sandåker 17-07-2010 14:35
Det er merkelig med et system som først og fremst beregner verdien av materielle eiendeler, når formålet med virksomheten er alt annet enn å bygge og vedlikeholde eiendommer. Formålet her er bedre helsetjenester for befolkningen, og da bør det været målenheten for beregning av verdier. Sammen med kompetanse - det er som kjent kompetanse som er nøkkelen til å utnytte resurser mot et definert formål best mulig. Ikke alle har kompetanse, men alle kan bevilge penger (eller la være).
#3 Haakon 19-07-2010 00:01
Interessant, Ivar.
SPs Lundteigen kom for en tid tilbake med forslag om regnskapsregler for staten lik de reglene staten pålegger kommuner og bedrifter å ha.

Dette vil innføre f.eks. avskrivningsreg ler og dette igjen vil føre til enorme innsparinger.
Som f.eks. skandalen rundt det at staten kaster brukte rullestoler fremfor å sette de i stand å bruke dem på nytt.
Om man hadde avskrivning ville rullestolen hatt verdi og det ville bli lønnsomt å sette den i stand fremfor bruk og kast ved kontantprinsipp et som brukes i dag.

Valg har med drift å gjøre som du sier.
Velg å ikke kaste ting som kan brukes! Velg å drive mer fornuftig!
#4 Janina Hortman 22-07-2010 16:15
sørgelig at FRP og Høyre får kuppe begreper som avbyråkratiseri ng og ensidig fokus på penger i helsevesenet. Dette går rett hjem hos folk, men bakgrunnen er jo NPM og høyrepolitikk? Hvor er SV
#5 Bård 26-07-2010 22:01
Du tar fram et viktig tema som er til å gremmes over. Det bevilges penger til altfor mange uegnede beh.institusjon er og da må jo resultatene nødvendigvis bli nedslående.
Når nå Stoltenberg senior kommer med sitt stunt, blir det hele noe patetisk for ikke å snakke om justisministere n som nå vil prioritere politiresursene på de tyngre økonomisvindler ne og ofre svake grupper i samfunnet på det alteret, nemlig etterforskning på voldtekt og russaker. Det er leit å være "liten" i et system og samtidig være vitne til at så mye galt får skje uten at myndigheter forhindrer det. Jeg er ikke uenig i at økonomisvindler ne skal stoppes men andre som trenger hjelp skal ikke devalueres av den grunn. Utfordringene står i kø og vi, i dette landet har en tendens til å skyve problemene foran oss helt til det presser seg fram hastetiltak. Tenker da bla.på veg og jernbane m.m. Nå forteller Dagens Næringsliv at økonomien vår snart går til helvete og at 30 åras krakk vil hilse på oss igjen. Kanskje det er det vi trenger for å forstå hva som skjer?

You have no rights to post comments