Internasjonal politikk

Folkerett og politikk i Arktis

Siste uken i mai møttes utenriksministrene fra de fem arktiske kyststatene USA, Russland, Canada, Danmark/Grønland og Norge på Grønland. Tema for møtet var spørsmålet om forvaltning og regulering av økonomisk virksomhet i Arktis. Møtet er ett av mange uttrykk i de senere år for økt internasjonal interesse for nordområdene. Store økonomiske interesser og betydelig nasjonal prestisje står på spill i Arktis. Både områdets sårbare klima og dets militærstrategiske betydning gjør at de negative konsekvensene av at det ikke lykkes kyststatene å løse sine mellomværender i området i minnelighet kan bli betydelige, skriver Jacob Børresen.

Folkerett og politikk i Arktis

Av Jacob Børresen

Siste uken i mai møttes utenriksministrene fra de fem arktiske kyststatene USA, Russland, Canada, Danmark/Grønland og Norge på Grønland. Tema for møtet var spørsmålet om forvaltning og regulering av økonomisk virksomhet i Arktis. Møtet er ett av mange uttrykk i de senere år for økt internasjonal interesse for nordområdene.

Den nye dynamikken i arktisk utenrikspolitikk er et resultat av tre gjensidig forsterkende utviklingstrender. For det første den globale oppvarmingen som fører til at polisen er i ferd med å smelte, og som gjør både de store naturressursene i Arktis og transportveiene til sjøs mer tilgjengelige. For det annet prisøkningen på energi, som gjør det lønnsomt å utvinne petroleumsressursene i Arktis til tross for høye produksjonskostnader og lang avstand til markedene. For det tredje en teknologisk utvikling som bidrar til både å redusere kostnadene og risikoen ved industriell virksomhet og transport i et område som, selv om det skulle bli mildere og mer isfritt, uansett vil være klimatisk særdeles krevende.

Arktis angår ikke bare de fem arktiske kyststatene, men også andre aktører: Rike forekomster av petroleum trekker Arktis inn i energiens geopolitikk, konkurransen mellom stormaktene om sikker og privilegert tilgang til energi. Når polisen smelter åpner det mulighet for at den geografisk sett korteste ruten mellom Atlanterhavet og Stillehavet kan bli en økonomisk lønnsom sjørute. Dermed vil de store skipsfartsnasjonene ha synspunkter på og krav til hvilke regler og bestemmelser som skal gjelde for kommersiell skipsfart i Polhavet. Svalbard er underlagt norsk suverenitet i medhold av Svalbardtraktaten av 1920. Traktaten gir landene som har undertegnet den like rettigheter med hensyn til å drive næringsvirksomhet på Svalbard og gjør dem til aktører i Arktis med interesser med hensyn til hvilke regler som skal gjelde for Svalbards økonomiske sone og kontinentalsokkel. Og Arktis funksjon som både klimabarometer og klimaregulator gjør at det ikke er likegyldig for verdenssamfunnet hvordan de arktiske kyststatene forvalter området. Det bidrar til å komplisere håndteringen av utfordringene i Arktis at området fortsatt har stor militærstrategisk betydning, først og fremst for Russland og USA.

Enkelte har tatt til orde for en egen traktat for Arktis tilsvarende den som gjelder for Antarktis. Men mens Antarktis er et ubebodd kontinent, som ikke er underlagt noen stats suverenitet, består Arktis av suverene nasjonalstater og et havområde, som selv om det delvis er islagt, er underlagt bestemmelsene i FNs 3. havrettskonvensjon. Det er, med andre ord, først og fremst de arktiske kyststatene som har ansvar for å forvalte ressursene i Polhavet og regulere virksomheten der. Og selv om USA ennå ikke har ratifisert havrettskonvensjonen, er det internasjonal enighet om rettsgrunnlaget.
Det vil si, for Norges vedkommende, når det gjelder spørsmålet om jurisdiksjon over kontinentalsokkel og sone rundt Svalbard, er dette bare delvis riktig.
 
Det er ingen som for alvor bestrider at det er Norge som har suvereniteten over Svalbards sokkel og sone. Det striden står om er på hvilket grunnlag Norge har rettigheter; norsk lov om kontinentalsokkel og sone eller Svalbardtraktaten. Her står Norge alene om å mene at sokkelen og sonen rundt Svalbard er en del av Fastlandsnorges sokkel og sone og ikke underlagt Svalbardtraktaten. Norske myndigheter har utformet en juridisk sett meget sterk begrunnelse for det norske synet. Men folkerett er vel så mye politikk som jus. Og det dreier seg om store penger. Legges Svalbardtraktaten til grunn har Norge ikke anledning til å skattlegge næringsvirksomheten. Det er med andre ord ikke havets folkerett alene som vil avgjøre dette spørsmålet, men også hvilken tolkning av Svalbardtraktaten som til slutt vinner fram.

At rettsgrunnlaget for Arktis stort sett er uomstridt forhindrer ikke at det også verserer en rekke andre uløste spørsmål som kan komme til å prege debatten i nordområdene i åra framover og bidra til å heve temperaturen i forholdet mellom aktørene i området atskillig, om de ikke blir håndtert ordentlig.

Kontinentalsokkelens utstrekning avgjøres av FNs kontinentalsokkelkommisjon på grunnlag av data innlevert av kyststatene. Den økonomiske sonens utstrekning på 200 n.mil er fastlagt i havrettstraktaten. Men der hvor kyststatenes sokler og soner overlapper må avgrensningen av dem avgjøres i forhandlinger mellom de berørte kyststatene.

Det er ikke bare Norge og Russland som har uløste avgrensningsspørsmål. Tilsvarende tvistemål verserer både mellom Russland og USA i Beringstredet, mellom Canada og USA i Beauforthavet, mellom Canada og Danmark/Grønland i Naresstredet, og mellom Russland, Canada og Danmark/Grønland om avgrensingen av kontinentalsokkelen på de tre undersjøiske fjellryggene som forbinder sokkelen utenfor kysten av Sibir med den utenfor Grønland og Canada.

Den midterste av disse, Lomonosovryggen, løper tett forbi Nordpolen og spørsmålet om avgrensingen her har vært knyttet til Russlands spektakulære plassering av nasjonalflagget på havbunnen i polpunktet i august i fjor. Men etter gjeldende folkerett kan ingen ”eie Nordpolen”. Den ligger nemlig klart utenfor enhver rimelig tolkning av kontinentalsokkelens utstrekning, på "svalbardsiden" av Lomonosovryggen, nede på bunnen av dyphavet på over 4000m dybde. Iht gjeldende folkerett er dyphavet fortsatt en del av menneskehetens fellesarv.

Mange kommentatorer har gjort seg lystige over Canadas og Danmarks bruk av militære styrker for å markere sitt krav om overhøyhet over Hans ø i Naresstredet, og dermed hvor avgrensningen mellom de to land skal gå. Men det er altså faktisk fortsatt slik at stater i vår tid bruker militær makt som politisk og diplomatisk virkemiddel, ikke for å skyte på hverandre, men for å demonstrere rettigheter, forpliktelse og engasjement. Det er en del av internasjonal politikks ”vokabular”, og er samme typen betraktning som ligger til grunn for norsk militær tilstedeværelse i nordområdene. 

Både Canada og Russland hevder at deres to sjøruter, Nordvestpassasjen mellom Canadas arktiske øyer og Den nordlige sjørute utenfor kysten av Sibir, er indre farvann underlagt full nasjonal suverenitet. Framtredende skipsfartsnasjoner, og i første rekke USA, fastholder derimot at dette er internasjonale streder iht havrettstraktaten hvor alle fartøyer har rett til å passere.

Kanskje mer sannsynlig enn de to navigasjonsmessig krevende kystnære sjørutene er det at det blir direkteruten over Polhavet som blir den nye sjøruten mellom Atlanterhavet og Stillehavet i framtida. Det krever at kyststatene blir enige om hvilke regler som skal gjelde, hvilke krav som skal stilles, til skip som skal seile gjennom Polhavet, utenfor territorialgrensen, i de økonomiske sonene, men også i uavkortet internasjonalt farvann utenfor 200 n.mil. Dette er spørsmål kyststatene må legge fram for Den internasjonale sjøfartsorganisasjonen IMO. Her står mange sterke interesser mot hverandre, og de miljømessige konsekvensene av at man ikke får regler på plass før skipsruten blir åpnet kan bli store.

Store økonomiske interesser og betydelig nasjonal prestisje står på spill i Arktis. Både områdets sårbare klima og dets militærstrategiske betydning gjør at de negative konsekvensene av at det ikke lykkes kyststatene å løse sine mellomværender i området i minnelighet kan bli betydelige.

(VG 31. mai 2008)
 

Legg til kommentar