Internasjonal politikk

En ny kald krig? Nødvendigheten av kritiske studier i norsk sikkerhetspolitikk

En ny kald krig? Nødvendigheten av kritiske studier i norsk sikkerhetspolitikk

"Jeg har fått telefoner fra nervøse generaler som gjerne ser at jeg ikke publiserer kronikker om Libya-krigen, om ikke annet enn for å støtte offiserskollegaer som risikerer liv og helse i utlandet. Selv topper i embetsverket har bedt meg om å «holde kjeft» fordi det skaper politisk støy og oppleves som illojalt når norske styrkebidrag sendes ut for å støtte såkalte «moderate» sunni-militser i Syria," sier Tormod Heier, oberstløytnant i Hæren og er ansatt ved Forsvarets stabsskole/Forsvarets høgskole.

På etterretningskonferansen i Vadsø sa han bl.a.: "Et yndet uttrykk for å beskrive norsk sikkerhetspolitikk er dette: «Norges sikkerhetspolitikk ligger fast». Begrepet «ligger fast» er i seg selv betegnende for den norske orienteringen. Det må nemlig ikke sås tvil om hvor Norge står i sikkerhetspolitikken. Om norsk sikkerhetspolitikk ikke skulle «ligge fast», men vingle mellom øst og vest, vil det umiddelbart bli oppfattet som opportunistisk og uforutsigbart i både Moskva og Washington. Hvorfor? Fordi Norge er medlem i NATO, ligger 12 mil fra Russlands viktigste atomstyrke, og fungerer som en tidlig lytte- og varslingspost for USAs sikkerhet i krise og krig. Frykten for hvilke signaler vi sender til våre allierte og våre naboer er en av hovedgrunnene til at kritiske studier langt på vei er fraværende i norsk sikkerhetspolitikk.

Nødvendigheten av kritiske studier av norsk sikkerhetspolitikk er mer påtrengende enn under den kalde krigen. Dette er først og fremst fordi kompleksiteten og uforutsigbarheten er større i dag enn før. Og nettopp fordi konsekvensene av de valg vi gjør ofte har så langvarige og vidtgående konsekvenser – som for eksempel forholdet til USA og naboskapet med Russland – så er det ekstra viktig at det hele tiden genereres mer kunnskap og mer innsikt. Samtidig er det fortsatt slik at innflytelsen fra de tre nivåene – det internasjonale, det nasjonale og det sektorbaserte – ligger som en «klam hånd» over norsk sikkerhetspolitikk.

Mitt hovedpoeng er derfor at vi må bli flinkere til å utfordre disse nivåene. Vi må skape et større rom for mer kunnskap, noe også norske beslutningstakere vil være mer tjent med i løpende politikkutforming, enten det er i Barentshavet, i Finnmark, i Syria eller i Afghanistan."

Les hele hans foredrag på etterretningskonferansen i Vadsø under "les mer."

 

En ny kald krig? Nødvendigheten av kritiske studier i norsk sikkerhetspolitikk

Av Tormod Heier

Foredrag på konferansen "Militær etterretning som en demokratisk blindsone: Globale, regionale og lokale perspektiv"

 

Et yndet uttrykk for å beskrive norsk sikkerhetspolitikk er dette: «Norges sikkerhetspolitikk ligger fast». Begrepet «ligger fast» er i seg selv betegnende for den norske orienteringen. Det må nemlig ikke sås tvil om hvor Norge står i sikkerhetspolitikken. Om norsk sikkerhetspolitikk ikke skulle «ligge fast», men vingle mellom øst og vest, vil det umiddelbart bli oppfattet som opportunistisk og uforutsigbart i både Moskva og Washington. Hvorfor? Fordi Norge er medlem i NATO, ligger 12 mil fra Russlands viktigste atomstyrke, og fungerer som en tidlig lytte- og varslingspost for USAs sikkerhet i krise og krig. Frykten for hvilke signaler vi sender til våre allierte og våre naboer er en av hovedgrunnene til at kritiske studier langt på vei er fraværende i norsk sikkerhetspolitikk. Alvoret som ligger bak sensitiviteten i norsk sikkerhetspolitikk – det å balansere mellom øst og vest – gjør nemlig sitt til at «norsk sikkerhetspolitikk ikke er noe man tukler med»! Dette politikkområdet er derfor «løftet ut» av andre – og mer trivielle – politikkområder: Helse, miljø, samferdsel og kultur er mye lettere å debattere og kritisere; og her lar da også politikere og forskere seg rive med, mye lettere enn innenfor sikkerhetspolitikken.

I dette foredraget stiller jeg følgende spørsmål: Hvorfor er vanskelig med kritiske studier av norsk sikkerhetspolitikk? Og hva har disse vanskelighetene ført til. Eller for å si det på en annen måte: hvorfor er det egentlig så viktig å utfordre «vedtatte sannheter»? Årsaker til hvorfor kritiske studier av norsk sikkerhetspolitikk er vanskelig kan ses i lys av tre nivåer: det internasjonale nivået, det nasjonale nivået og sektornivået (forsvarssektoren og Forsvarsetaten). Først går jeg gjennom de tre nivåene, deretter diskuterer jeg hvorfor det også er viktig å utfordre «vedtatte sannheter».

 

Hvorfor er det vanskelig med kritiske studier? Norsk tolkning av det internasjonale nivået

Et utgangspunkt kan være å se på erkjennelser fra 1940: 1. Norge var for stort og befolkningen er for liten til å kunne forsvare seg alene. 2. Vår geografiske plassering tilsa at vi ikke kan regne med å holde seg utenfor en stormaktskonflikt i fremtiden; til det var nordområdene, Norskehavet og Nord-atlanteren blitt altfor viktig for amerikansk og russisk sikkerhet. 3. Hjelpen må derfor komme utenfra, og den må forberedes i fredstid om den skal virke i krig. Norges handlingsrom når det gjaldt kritisk tenking rundt strategiske valg har dermed vært begrenset, fordi norske myndigheter er avhengig av hva stormaktene i øst og vest foretar seg. Det skulle nemlig få avvik til, for eksempel i basepolitikken eller atompolitikken, før stormaktene ble usikre på norske standpunkter. Dermed har også studier av norsk sikkerhetspolitikk blitt «for de spesielt interesserte» fordi man lærer seg å trå varsomt i møtet med primærkilder i Den utvidede utenriks- og forsvarskomiteen, i Utenriks- og forsvarsdepartementet – eller i møtet med ansatte i Etterretningstjenesten, i Forsvarets operative hovedkvarter eller med Forsvarssjefens ledergruppe. Alle vil nemlig mane til forsiktighet og ansvarlighet – fordi konsekvensene ved å «trå feil» i forhold til USA og Russland kan bli store og langvarige.

Dette, tror jeg, har også ført til at studier av norsk sikkerhetspolitikk har forblitt en lukket og temmelig elitedrevet virksomhet, mellom et lite knippe betrodde forskere som får midler fra Utenriks- og forsvarsdepartementet og toppbyråkrater fra de samme organene. Derfor har vi ikke, som også Nils Petter Gleditsch nevnte, ikke hatt noen konkurrerende historieskriving på dette politikkområdet. Disse tette båndene, kombinert med Norges sensitive plassering nær Russlands andreslagsevne på Kola, kan ha gitt næring til en forskertradisjon der det er naturlig «å gå stille i dørene». «Å gå stille i dørene» betyr også at det blir unaturlig å spissformulere perspektiver og ideer – annet enn i lukkede seminarer og interne work-shoper. Dels for at egne kritiske analyser ikke skal bli oppfattet som offisiell norsk politikk, noe som både vil kunne provosere USA og Russland. Men også for å unngå en provokasjon av et litt særegent norsk folkeslag – som tidvis blir irritert når vi går for langt i å støtte USA i krigen mot terror, eller når vi går for langt i å ensidig fordømme Russland uten også å se saken fra deres ståsted.

«Gode venner kan gjerne være uenige» ble det tidvis uttalt under Stoltenberg-regjeringen (2005–2013), men det hersker en bred tverrpolitisk konsensus, i Høyre, FrP og størstedelen av AP, samt i mellompartiene, om at Norge skal ikke fremstå som en «brysom alliert». Selvbildet som norske myndigheter møysommelig har bygget opp etter den kalde krigen er et bilde av Norge som «en god alliert». Et bilde der Norge står last og brast med amerikanske sikkerhetsinteresser. Men som av og til opp gjennom historien også har vist en mer selvstendig linje – gjennom blant annet begreper som «selvpålagte begrensninger», «brobyggingspolitikk» og «lavspenningspolitikk». Men dette varierer. Når det internasjonale klimaet er kjølig, som i dag, hjelper vi til på hjemmebane. Vi bygger situasjonsforståelse omkring russiske disposisjoner i nord som kan true oss selv og USA. Når det er «tøvær» (men også ellers) hjelper vi til utenlands, blant annet med avansert signaletterretning som har reddet mang en amerikansk patrulje fra veibomber og bakholdsangrep i Afghanistan.

Poenget med dette er å få frem at studier om norsk sikkerhetspolitikk lever under strengere rammebetingelser enn politikkområder innen miljø, samferdsel og helse. Dette er dels en rasjonell begrunnelse. Men det er også noe ubevisst over det fordi den ikke er påtvunget; snarere er det en uformell og uuttalt norm; en selvpålagt form for selvsensur. Og den blir spesielt påtrengende i perioder der norske myndigheter opplever situasjonen som uforutsigbar, når de selv ser på seg selv som sårbare, og når det er usikkerhet omkring amerikansk støtte, russisk politikk i nordområdene, og forvitring av egen forsvarsevne. Alt dette er tilfelle i dag.

 

Hva så med påvirkningen fra det nasjonale nivået – innad i Norge?

Det er også slik at kritiske studier får dårlige kår når sikkerhetspolitikken (i likhet med forsvarspolitikken) ikke ses på som en klar politisk karrierevei. Satsingsområdene i det politiske landskapet ligger først og fremst innen helse, samferdsel, justis og miljø. Dermed genereres det heller ikke stor oppmerksomhet for sikkerhetspolitikken; så lenge politikkområdet «ligger fast» – med stor grad av kontinuitet – skapes det få incentiver for et livslangt karriereløp innen kritisk forskning på norsk sikkerhetspolitikk. Noe økning har det riktig nok blitt i kjølvannet av norske utenlandsoperasjoner utover på 2000-tallet, men det er vanskelig å si annet enn at dette er for de spesielt interesserte, og at det i hovedsak begrenses til grunnforskning.

En annen årsak kan være at FoU-miljøene som studerer norsk sikkerhetspolitikk er del av et lite og gjennomsiktig norsk samfunn. «Alle kjenner alle». Det betyr at «trår du feil» blir du lett satt i bås – og der blir du. Man tildeles merkelapper som lett blir bestemmende for hvorvidt man inviteres til lukkede seminarer og interessante fora der informasjon utveksles. Utfordres uformelle kodekser for hva man bør si og mene kan man altså – fordi «alle kjenner alle» – lett miste tillit. Dette er et kardinalpunkt fordi sikkerhetspolitiske FoU-miljøer i Norge er tett knyttet til den løpende politikkutformingen. Og mister du tillit er det fordi du blir stemplet som illojal. Avvikende syn kan i verste fall kan skade norske interesser, ifølge etablerte forskere toppbyråkrater i sektoren. 

Knytingen mellom politikk og forskning bringer meg inn på et tredje punkt – som jeg synes er både vanskelig og litt følsomt. Det handler om FFIs rolle. FFI utgir meget gode analyser. De har også mange gode forskere som jeg personlig verdsetter svært høyt. Men det er også betenkelig at landets største forskningsinstitusjon på det sikkerhetspolitiske området også er underlagt et departement som til enhver tid har i oppgave å gjennomføre partipolitiske programmer. Dette gjør at det ikke finnes, så vidt meg bekjent, eksterne kvalitetssikringsmekanismer. Fravær av utenforstående peer-reviewer’ere som kan komme med kritiske innspill til FFI-rapportene gjør dermed at mange analyser kanskje mister noe av den kritiske distansen, habiliteten, uavhengigheten og brodden man kanskje kunne trengt – i et lite land der gruppetenkning og selvsensur ofte får dominere.   

 

Hvorfor er det vanskelig med kritiske studier? Påvirkningen fra sektornivået

Kritiske studier har tradisjonelt sett blitt sett på som illojalt dersom det kommer fra embetsmenn som jobber for en statsråd. Kritiske studier har også blitt sett på som illojalt dersom de kommer fra høytstående offiserer som er del av en kommandokjede som skal fungere effektivt i krise og krig. Og kritiske studier har tradisjonelt sett vært betraktet som illojalt dersom det setter liv og helse i fare, eller røper pågående operasjoner eller forsvarshemmeligheter. Slik bør det også være. Men ansatte i forsvarssektoren har, som i arbeidslivet for øvrig, også en grunnlovfestet rett til å ytre sine meninger i det offentlige rom. Spørsmålet er bare hvordan ansatte velger å bruke den. I Forsvaret spesielt tror jeg det er stor grad av selvsensur, fordi mange ansatte føler en lojalitetsplikt overfor sine militære sjefer. Det er nemlig en sterk og ubetinget lojalitet mellom den militære ledelsen og de undergitte. Og slik bør det også være fordi det ikke bør være tvil om militære styrkers evne og vilje til å løse de oppdrag som regjeringen ber om. 

Spørsmålet er imidlertid om hvorfor ikke de anslagsvis 300 fagansatte på Forsvarets seks høgskoler er mer tilstede i analyser av norsk sikkerhetspolitikk – det er jo tross alt de som sitter på mye av informasjonen om hvordan politikkområdet fungerer i praksis. Det er også de som skal utdanne militære ledere til bedre å forstå mulighetene og begrensningene som ligger i statens mest dramatiske og kontroversielle virkemiddel. Jeg tror vi er på rett vei og at flere offiserer med akademisk fagansvar «tør opp». Men jeg opplever fremdeles tendenser til konformitet, misforstått lojalitet og uniformitet fordi de faglig ansatte i Forsvaret hverken har tradisjon for, eller kanskje heller ikke nok kunnskap om, hva det vil si å utnytte sin akademiske frihet. Forsvarets seks høgskoler er underlagt Universitets- og høgskoleloven, og min tolkning av lovverket er at kravet til uavhengig forskning og akademisk frihet fritar de ansatte fra den samme strenge lojalitetskrav som deres kollegaer i den operative kommandokjeden har.

Jeg har selv fått telefoner fra nervøse generaler som gjerne ser at jeg ikke publiserer kronikker om Libya-krigen, om ikke annet enn for å støtte offiserskollegaer som risikerer liv og helse i utlandet. Selv topper i embetsverket har bedt meg om å «holde kjeft» fordi det skaper politisk støy og oppleves som illojalt når norske styrkebidrag sendes ut for å støtte såkalte «moderate» sunni-militser i Syra.

Poenget er at slike opplevelser oppleves belastende for mange. Det sender signaler om at «norsk sikkerhetspolitikk ikke skal tukles med»; at beslutninger om å støtte nære allierte «ligger fast», og at avvikende holdninger er illojalt. Dette skremmer andre fra å fremme kritiske analyser av norsk sikkerhetspolitikk. For fagansatte ved Forsvarets høgskoler som vil «opp og frem» kan det derfor være mer bekvem å holde en lav profil. Kanskje er det derfor lettere å lage briefer og ppt-plansjer som prydes av kvinnelige soldater og ikke-vestlige innvandrere i norske uniformer? Et politisk korrekte speilbilde vi så gjerne vil speile oss i?   

Oppsummert: summen av de internasjonale, nasjonale og sektorbaserte rammebetingelsene tilsier at klimaet for kritiske analyser av norsk sikkerhetspolitikk er relativt dårlig. Det er ikke det samme som å si at det er fraværende. Men det kan tidvis oppleves belastende fordi man fornemmer en uuttalt misnøye og kritikk som bare «sitter i veggene». Dette er en kultur som på subtilt vis bare kommuniseres gjennom rykter og «snakk i gangene».

 

Hva er konsekvensene? Hvorfor er det viktig å utfordre «vedtatte sannheter»?

På det internasjonale nivået er det viktig å utfordre vedtatte sannheter fordi de sikkerhetspolitiske omgivelsene til Norge er mer uforutsigbare og usikre enn under den kalde krigen. Det er mer usikkerhet om USAs makt og innflytelse i Europa og i verden for øvrig. Det er mer usikkerhet om samholdet i NATO og hvorvidt Artikkel fem om «et angrep på en også er et angrep på alle». Det er også usikkerhet rundt Russlands fremtidige utvikling, og hvordan «hybride trusler» utfordrer grensesnittet mellom fred og krig, mellom justis og forsvar, og mellom nasjonale og allierte forsvarsanliggender.

Alt dette gjør at det kan stilles legitime spørsmål om hvorvidt norsk sikkerhetspolitikk må justeres, endres eller gjennomgås på nytt. Det er for eksempel et paradoks at Norges militære avhengighet til USA er økende, samtidig som det er Tyskland som ligger nærmest Norge når det gjelder å føre en balansert politikk overfor Russland, der prinsippfasthet balanseres med dialog. Det er også et dilemma at USA forventer stadig mer allierte tilstedeværelse i konflikter de selv har bidratt til å skape, som for eksempel i Irak, Afghanistan og Syria, samtidig som Norge får stadig færre styrker igjen til å opprettholde et minimumsforsvar i nord. Det er også et paradoks at Norge tidvis må støtte allierte som svekker FN gjennom brudd på mandater fra Sikkerhetsrådet, som Libya-krigen, samtidig som Norge også trenger et sterkt FN for å skape en fungerende verdensorden.

Det er også et paradoks et Norge på den ene siden står sammen med NATO i fordømmelsen av russiske sikkerhetsinteresser på Krim, samtidig som vi stilltiende aksepterer de samme russiske sikkerhetsinteressene utenfor egen stuedør – der egne selvpålagte begrensninger gir Russland god strategisk varslingstid.

Hovedpoenget er å utfordre «vedtatte sannheter» slik at Norges handlingsrom kan utvides og ikke innsnevres. Hvor langt kan Norge strekke seg i samarbeidet med Russland før det går utover solidariteten i NATO? Hvor langt kan vi gå i å utfordre USAs strategi i Syria før det får konsekvenser for det bilaterale forsvarssamarbeidet i nord?

På det nasjonale nivået er det også viktig å utfordre «vedtatte sannheter». Grunnen er enkelt. Norske storting, regjeringer, departementer og etater ikke bare er maktorganer som tar politiske beslutninger og utøver dem deretter. I vårt moderne samfunn er disse organene i høyeste grad også kompetanseorganisasjoner. Norske myndigheter må derfor hele tiden se etter nye løsninger, lære av sine feil, og pløye ny kunnskap tilbake i egne organisasjoner.

Maktorganer som går på «autopilot», som ikke har en kultur for å evaluere seg selv, eller som ikke har tid, evne eller vilje til å gjøre det, tar ofte ukloke valg rundt neste sving. Å ha nødvendig «takhøyde» som naturliggjør «selvpisking» er derfor helt avgjørende. Grunnen er at i en mer global hverdag blir trenden stadig synligere: informasjonen som ligger til grunn for norske beslutninger er stadig vanskeligere å etterprøve, kvalitetssikre eller på annen måte kontrollere. Først og fremst fordi det er stadig færre kilder som ligger under nasjonal kontroll. Fravær av suverene nasjonale kilder i for eksempel i Syria, Afghanistan, Libya, Ukraina eller nordområdene (satellitter og ubåter), gjør at informasjonsgrunnlaget som ligger til grunn for politikkutformingen er mer usikkert og grovkornet.

Den norske statsforvaltningen står med andre ord overfor et kapasitetsproblem. Embetsverket på sivil og militær side ikke er dimensjonert for en vedvarende «tofrontskrig» i både øst – mot Russland, og i sør – mot IS, samtidig som departementer og etater også skal trimmes og nedskaleres for å få en mer effektiv statsforvaltning, i tråd med den såkalte «New Public Management»-filosofien.

På sektornivået er det også viktig å utfordre vedtatte sannheter. Her er grunnen først og fremst at Forsvaret især ikke kan forbli et firma for de spesielt interesserte. De som forvalter statens mest dramatiske og kontroversielle virkemiddel må snarere være et speilbilde av samfunnet de er satt til å tjene. Skal vi klare dette må takhøyden økes. Bare slik kan vi tiltrekke oss et bredere, mer reflektert og mer kompetent utvalg av Norges befolkning; et samfunn som for øvrig ligger i verdenstoppen når det gjelder utdanning og kunnskap. Det at Forsvaret bidrar til å utfordre vedtatte sannheter bidrar til å øke legitimiteten i samfunnet, snarere enn å svekke den. Grunnen er enkel: «mannen i gata» anno 2016 ønsker å se et maktorgan som ikke bare består av folk som klapper hæla sammen og sier mottatt slutt. Vi vil også se fagpersoner, som med mot og integritet, presenterer erfarings- og forskningsbasert kunnskap som gjør politikken klokere. Dette er ikke det samme som å si at offiserer og generaler i kommandokjeden skal stå åpent frem og kritisere beslutninger som er tatt. Men at militært fagansatte som ligger inn under universitets- og høgskoleloven oppmuntres og premieres for analyser som gir mer kunnskap om forholdet til Russland, NATO, USA og FN. Det er slik vi som stat, samfunn og forsvar blir kokere. Og det er bare slik vi kan manøvrere i et landskap som blir mer sammensatt og mer uforutsigbart.

 

Konklusjon

Nødvendigheten av kritiske studier av norsk sikkerhetspolitikk er mer påtrengende enn under den kalde krigen. Dette er først og fremst fordi kompleksiteten og uforutsigbarheten er større i dag enn før. Og nettopp fordi konsekvensene av de valg vi gjør ofte har så langvarige og vidtgående konsekvenser – som for eksempel forholdet til USA og naboskapet med Russland – så er det ekstra viktig at det hele tiden genereres mer kunnskap og mer innsikt.

Samtidig er det fortsatt slik at innflytelsen fra de tre nivåene – det internasjonale, det nasjonale og det sektorbaserte – ligger som en «klam hånd» over norsk sikkerhetspolitikk.

Mitt hovedpoeng er derfor at vi må bli flinkere til å utfordre disse nivåene. Vi må skape et større rom for mer kunnskap, noe også norske beslutningstakere vil være mer tjent med i løpende politikkutforming, enten det er i Barentshavet, i Finnmark, i Syria eller i Afghanistan.