Offentlig styring

Likelønn: KS bør akseptere Likestillings- og diskrimineringsombudets avgjørelse

I KS sitt hovedstyre skal vi tirsdag behandle hvorvidt KS skal støtte Harstad kommunes anke over en avgjørelse fra Likestillings- og diskrimineringsombudet. Likestillings- og diskrimineringsombudet har i en konkret sak i Harstad kommune uttalt at det innebærer indirekte diskriminering at to kvinnelige sykepleiere har noe dårligere avlønning enn fire mannlige ingeniører. Uttalelsen slår fast at denne lønnsforskjellen innebærer indirekte diskriminering i strid med det lovfestede prinsippet om at arbeid av lik verdi skal verdsettes på samme måte.

Jeg kan ikke støtte administrasjonens anbefaling og kommer til å fremme alternative forslag til vedtak.

Les NTB-melding om saken
Les/hør intervju Radio Riks

Administrasjon foreslår at Hovedstyret skal vedta følgende:

"KS stiller seg bak Harstad kommunes klage til nemnda for likestillings- og diskrimineringssaker."

Så langt ser jeg for meg at jeg bør fremme følgende alternative forslag:

"Primærforslag, alternativt forslag til vedtak:

KS stiller seg ikke bak Harstad kommunes klage til nemnda for likestillings- og diskrimineringssaker

Subsidiært forslag, alternativt forslag til vedtak:

KS stiller seg bak Harstad kommunes klage til nemnda for likestillings- og diskrimineringssaker. Klagen må ikke begrunnes først og fremst i at en er uenig i ombudets avgjørelse men at dens prinsipielle betydning og konsekvenser tilsier nemndsbehandling. Det forutsettes at klagen utformes med en klar og offensiv vilje til å ha lik lønn for arbeid av lik verdi.

Tilleggsforslag:

Hovedstyret ber om å få seg forelagt – samtidig med høringsutkast til likelønnskommisjonens innstilling - en konkret tiltaksplan for hvordan KS og kommunesektoren kan forsere arbeidet for å realisere målsettingen om likelønn."

KS sin administrasjon har sendt fram denne utredning som grunnlag for saken og forslag:


08/14 Foreleggelse til hovedstyret om hvordan KS skal stille seg i sak om uttalelse vedr ”likelønn”
Saksgang Møtedato Saknr

Hovedstyret 29.04.2008 08/14
Forslag til vedtak
KS stiller seg bak Harstad kommunes klage til nemnda for likestillings- og diskrimineringssaker.

Saksframstilling

1. Innledning

Likestillings- og diskrimineringsombudet har i en konkret sak i Harstad kommune uttalt at det innebærer indirekte diskriminering at to kvinnelige sykepleiere har noe dårligere avlønning enn fire mannlige ingeniører.

Uttalelsen slår fast at denne lønnsforskjellen innebærer indirekte diskriminering i strid med det lovfestede prinsippet om at arbeid av lik verdi skal verdsettes på samme måte.

Etter administrasjonens vurdering er likelønn for kvinner og menn i dag ikke først og fremst et spørsmål om lik lønn for likt arbeid, men mer et spørsmål om systematiske forskjeller i kvinner og menns valg av tilknytning til et arbeidsliv der ulikt arbeid lønnes ulikt. Dette gjelder i større grad for kommunesektoren enn i øvrige sektorer. Ulik avlønning skyldes i disse tilfellene oftest markedsmessige årsaker som gjør at arbeidsgiverne må bruke lønn som virkemiddel for å rekruttere og beholde kompetent arbeidskraft. Det er på det rene at et slikt virkemiddel er saklig og innebærer at arbeidsgiverne i så fall ikke opptrer i strid med likelønnsprinsippet i likestillingsloven.

De strukturelle årsaksforholdene kan også belyses med statistikk. Dette materialet viser at 88 prosent av assistentene i kommunesektoren er kvinner, mens 72 prosent av de øverste lederne er menn. Dette medfører at den gjennomsnittlig lønnen i sektoren blir ulik for kvinner og menn. Men denne lønnsforskjellen skyldes altså ulik fordeling på stillinger, og ikke noen kjønnsbasert forskjell i lønn i samme stilling.

I 2006 lå gjennomsnittlig lønn for kvinner for de gruppene i kommunesektoren som har sentral lønnsdannelse på rundt 93-94 prosent av menns lønn. For arbeidstakere som har lokal lønnsfastsettelse, var kvinnenes lønn i andel av menns høyere, 96-97 prosent, og 98 prosent dersom vi holder ledere utenom.

Det har vært en utvikling mot mindre forskjeller over tid for alle gruppene.

Administrasjonen viser i denne sammenheng til at Likelønnskommisjonens forslag til tiltak for likelønn mellom kvinner og menn, ”Kjønn og lønn”, er sendt på høring med høringsfrist 1. september. Det er nedsatt en intern arbeidsgruppe i denne forbindelse, og saken vil bli fremmet for Hovedstyret for politisk behandling før KS uttaler seg i saken. En eventuell grundig gjennomgang av de prinsipielle sidene ved spørsmålene om likelønn bør derfor utstå til denne høringen.

Etter administrasjonens vurdering løser ikke Ombudets uttalelse problemer med de strukturelle årsaksforholdene bak kvinner og menns ulike yrkesvalg.
Uttalelsen svekker i stedet arbeidsgivernes mulighet til å bruke lønn som virkemiddel for å rekruttere og beholde arbeidskraft.

2. Kort om den konkrete saken og administrasjonens anbefaling
 
Likestillings- og diskrimineringsombudet har i sak 06/1834 kommet til at Harstad kommune har opptrådt i strid med likestillingsloven ved at to kvinnelige sykepleiere har noe lavere avlønning enn fire mannlige ingeniører som de har blitt sammenlignet med. 

Harstad kommune har bedt KS om bistand til å utarbeide klage til klagenemnda for likestillings- og diskrimineringssaker. Saken er behandlet av formannskapet i Harstad den 15. april, som med fem mot tre stemmer besluttet å bringe saken inn for klagenemnda.

KS advokatene har anbefalt kommunen å bringe uttalelsen inn for nemnda for likestillings- og diskrimineringssaker til avgjørelse. Uttalelsen reiser prinsipielle spørsmål som har stor betydning for kommunesektorens tariffsystem, særlig betydningen av å bruke lokal lønnsdannelse som virkemiddel ved konkurranse om arbeidskraft. Det er derfor av stor viktighet at saken blir behandlet av klagenemnda for likestillings- og diskrimineringssaker. KS har på denne bakgrunn sagt seg villig til å utarbeide klagen på vegne av Harstad kommune innenfor rammen av medlemskontingenten. Dersom klagenemnda gjennom sitt vedtak opprettholder Ombudets uttalelse kan Harstad kommune vurdere å bringe saken inn for domstolene for full prøving av saken. Domstolsbehandling forutsetter at klageadgangen er utnyttet og at klagenemnda har fattet vedtak i saken.

3. De rettslige rammer for saken

Det følger av likestillingsloven § 5 første ledd at kvinner og menn i samme virksomhet skal ha lik lønn for arbeid av lik verdi. Dette betyr ikke at lønnen skal være lik i kroner og øre for de berørte arbeidstakere, men at lønnen skal fastsettes på samme måte etter kjønnsnøytrale kriterier. Verdien av arbeidet skal vurderes etter en helhetsvurdering der det legges vekt på den kompetanse som er nødvendig for å utføre arbeidet og andre relevante faktorer som for eksempel anstrengelse, ansvar og arbeidsforhold. I henhold til forarbeidene er det forutsatt at dersom bestemmelsen skal være et effektivt virkemiddel må det være mulig å sammenligne helt ulike yrker og fag. Dersom det kan påvises lønnsmessige ulikheter ved behandling av kvinner og menn som utfører arbeid av lik verdi i samme virksomhet, er det arbeidsgiver som må sannsynliggjøre at dette ikke skyldes kjønn, jf likestillingsloven § 16. Lønnsulikheter som skyldes ulik ansiennitet, er et kjønnsnøytralt kriterium og derfor ikke i strid med loven. Markedslønn har vært godtatt som en kjønnsnøytral begrunnelse for ulik avlønning i rekrutteringssituasjoner og i situasjoner der en arbeidstaker man ønsker å beholde, sier opp sin stilling, jf. bl.a. klagenemndas sak 3/2001 og sak 18/2004.

Likestillings- og diskrimineringsombudet legger i sin uttalelse til Harstad kommune til grunn at det ikke foreligger direkte diskriminering ved lønnsfastsettelsen. Ombudet har imidlertid lagt til grunn at det for de berørte arbeidstakere foreligger såkalt indirekte diskriminering. Med indirekte diskriminering menes etter likestillingsloven § 3, tredje ledd at:

” Med indirekte forskjellsbehandling menes enhver tilsynelatende kjønnsnøytral handling som faktisk virker slik at det ene kjønn stilles dårligere enn det annet.

I særlige tilfeller er indirekte forskjellsbehandling likevel tillatt dersom handlingen har et saklig formål uavhengig av kjønn, og det middel som er valgt er egnet, nødvendig og ikke uforholdsmessig inngripende i forhold til formålet.”Det rettslige spørsmålet er derfor om ingeniørenes høyere lønn medfører indirekte diskriminering fordi de aktuelle arbeidstakerne utfører arbeid av lik verdi, og at det rent faktisk er flere kvinner som er sykepleiere enn menn, og tilsvarende flere menn som er ingeniører enn kvinner. Rent statistisk er det nok på det rene at også i Harstad kommune er det flere kvinner enn menn som er sykepleiere, og tilsvarende flere menn enn kvinner som er ingeniører. Dette faktum skaper da en presumsjon for at det kan foreligge såkalt indirekte diskriminering. Spørsmålet vil derfor videre være om ulik lønn er begrunnet i andre hensyn enn kjønn.

4. Nærmere begrunnelse for at KS anbefaler å bringe uttalelsen inn for klagenemnda for likestillings- og diskrimineringssaker

4.1 Faktiske opplysninger vedr de aktuelle arbeidstakere I den aktuelle saken har de to sykepleierne tilsetting i Harstad kommune fra henholdsvis desember 1993 og april 2000. Dette innebærer en tjenestetid på henholdsvis 15 og 8 år. Ingeniørene på sin side har tilsettingstid fra 1985,
1987 1989, og 1994. Dette innebærer en tjenestetid på henholdsvis 23, 21, 19 og 14 år.

4.2 Spørsmål om de aktuelle arbeidstakere utfører arbeid av lik verdi De fire ingeniørene som ombudet konkret har foretatt en vurdering av i Harstad har alle lang tjenestetid i kommunen, og har derfor opparbeidet seg særskilt spisskompetanse. Det kan argumenteres for at de aktuelle ingeniørene i Harstad har en utdannelse, praksis og erfaring som etter en konkret vurdering innebærer at deres arbeid ikke kan anses å utgjøre arbeid av lik verdi med sykepleierne.

4.3 Markedsmessige forhold

Innen de kommunaltekniske områder har det gjennom flere år blitt utdannet svært få kandidater. Samtidig har det vært en økende aktivitet innen bygg- og anleggsbransjen både på landsbasis og lokalt i Harstad området. Dette gjør at det er stor konkurranse både for å rekruttere og beholde ingeniører.

Det er stor etterspørsel etter denne gruppen arbeidstakere både fra private virksomheter, men også statlige/forvaltningsbedrifter og andre kommuner. Det er to momenter i denne vurderingen; for det første å kunne tilby utfordrende arbeidsoppgaver og for det andre bra lønn. Harstad kommune er langt fra lønnsledende og har problemer både med å rekruttere ingeniører men også med å beholde arbeidskraften.

På den annen side er det på det rene at kommunen ikke på samme måte har problemer med å rekruttere og beholde sykepleiere.

Det er viktig for kommunene å kunne benytte lønn som legitimt virkemiddel for å sikre seg nødvendig arbeidskraft. Dersom klagenemnda kommer til at sykepleierne og ingeniørene utfører arbeid av lik verdi vil det etter KS´ vurdering være et saklig hensyn å bruke lønn som virkemiddel for ingeniørene uten at dette skal kunne påberopes av andre sammenlignbare stillinger.

4.4 Betydningen av måten lønnsfastsettelsen har skjedd på I forarbeidene til likestillingsloven er det poengtert at: ”Det at lønnen er forhandlet fram og eventuelt nedfelt i en tariffavtale, er derfor ikke uten videre avgjørende i relasjon til likelønnsprinsippet”. I denne saken må imidlertid dette være et tungtveiende hensyn. For det første har lønnen til alle de impliserte blitt fastsatt legalt etter tariffbestemmelser som det har vært enighet om. For det andre har lønnsfordelingen skjedd etter ”frontfagsmodellen”, som innebærer at lønnsutviklingen i KS-området skjer innenfor de rammer som konkurranseutsatt sektor forhandler frem. For det tredje har alle lønnsoppgjør for de impliserte i denne saken skjedd ved enighet.

 5. KS´ arbeid med å oppnå likelønn

KS har over flere år gjennomført ulike tiltak for likelønn mellom kvinner og menn i sektoren. For eksempel har partene i KS-området flere ganger hatt likelønn som tema i de sentrale tariffoppgjørene. Av hovedtariffavtalen fremgår det at de lokale partene er forpliktet til å drøfte likelønn hvert år, på bakgrunn av tallmateriale som viser lønnsutviklingen bla fordelt på kjønn.

Gjennom forskningsprosjekter og utviklingsarbeid har KS hatt fokus på likelønn og likestilling. Blant annet har KS gjennomført et prosjekt med mål om å bidra til flere kvinnelige, kommunale toppledere (rådmenn). Etter at prosjektet ble avsluttet er kvinneandelen blant nyansatte rådmenn økt fra 23
(2003/04) til 36 (2006/07) prosent. Som en oppfølging av prosjektet har KS’ sentralstyre vedtatt mål om en balansert/lik fordeling av kvinner og menn i rådmannsstillingene i løpet av en ti års periode.

Et liknende prosjekt gjennomføres nå av KS Bedrift for økt kvinneandel i styrer og topplederstillinger. KS har også under arbeid et delprosjekt som skal framskaffe kunnskap om suksesskriterier og hindringer for å nå en balansert kjønnsfordeling i politiske maktposisjoner. Prosjektet skal danne grunnlag for en eventuell aksjon i årene 2009 – 2012 med mål om å øke andelen kvinner i politiske maktposisjoner i kommunesektoren til 40 prosent i 2012. I et felles forskningsprosjekt avsluttet i mars 2008 har KS og forhandlingssammenslutningene undersøkt lederlønnsforhandlingene. Her kartlegges bl.a. hvordan drøftingsbestemmelsene om likelønn i HTA følges opp lokalt i kommuner og fylkeskommuner.

6. Oppsummering og anbefaling

Likestillings- og diskrimineringsombudets uttalelse kan ha stor prinsipiell betydning for mange kommuner dersom den blir stående. Ombudets uttalelse vil i så fall medføre at mange kommuner kan bli tvunget til å øke kvinnedominerte høgskolegruppers lønn.

Ombudets uttalelse er en trussel mot den frie forhandlingsretten. Uttalelsen innskrenker de frie forhandlingene og partenes ansvar for lønnsdannelsen.
Konsekvensen av uttalelsen er at enkelte arbeidstakere kan skape store konsekvenser for hele lønnsdannelsen.

I henhold til KS’ arbeidsgiverstrategi AGS 2020 må arbeidsgiver kunne bruke lønn som virkemiddel for å rekruttere og beholde konkurranseutsatt arbeidskraft. Ombudets uttalelse innebærer et skår i arbeidsgivers mulighet til å bruke lønn som et slikt virkemiddel.

Olav Ulleren 
 
Børge Benum

Legg til kommentar