Offentlig styring

Byrådet vil stoppe deltakende budsjettering

Bydel St.Hanshaugen har selvsagt rett til deltakende budsjetteringFra og med budsjettåret 2010 skal bydel St. Hanshaugen i Oslo prøve ut deltakende budsjettering på utvalgte områder. Det vedtok bydelsutvalget i bydelen i fjor, gjennom et flertallsvedtak av representantene for SV, Ap og Rødt . De vil la innbyggerne få større innflytelse over pengebruken.

Men det stikker Oslo-byrådet kjepper i hjulene for. De mener deltakende budsjettering strider mot kommunelovens  bestemmelser om hvem som kan vedta budsjett, og hvordan vedtak kan delegeres, og at kommunens økonomireglement sier at bydelene kun kan delegere beslutninger til bydelsdirektøren, ingen andre.

Jeg er enig med SVs bydelsutvalgsmedlem Stian Oen når han til Klassekampen sier at bydelsutvalgets vedtak er innenfor rammen av kommunelovens bestemmelser. "- Vi bare spør befolkningen først om hvordan de ønsker å prioritere, sier Oen." Jeg har i dag sendt fram spørsmål om saken (se under)som byrådet må besvare overfor bystyrets finanskomite.



Dette er protokollen fra bydelsutvalgets behandling av saken:

149 /08 Deltakende budsjettering

Bydelsdirektørens forslag til vedtak:

1. Bydelsutvalget tar saken om deltakende budsjettering til orientering.

2. Bydelen vil arbeide for å implementere deltakende budsjettering som system på utvalgte områder i budsjettåret 2010, men arbeidet skal starte opp som prosjekt tidlig høst 2008.

3. Det etableres en egen prosjektgruppe bestående av representanter fra bydelsadministrasjonen, seks politiske representanter (en fra hver partigruppe) samt 1- 2 eksterne deltakere med fagkompetanse på deltakende budsjettering. Økonom fra VST inviteres med som ekstern representant/rådgiver. Arbeidsutvalget oppnevner etter forslag fra partigruppene de politiske representanter og den/de eksterne deltakerne med fagkompetanse. Bydelsutvalget påpeker at bruk av eksterne fagfolk skal skje ved frivillig deltakelse fra disse. Det skal ikke komme ekstra kostnader knyttet til dette.

4. Prosjektgruppen får i mandat å utarbeide et konkret forslag til hvordan deltakende budsjettering kan implementeres i budsjettprosessen for budsjettåret 2010. Konklusjon legges fram for Bydelsutvalget i egen sak.

Behandling:

Endringsforslag fra Rune Aale-Hansen (H) for H, V og F:

Bydelsutvalget mener deltakende budsjettering er udemokratisk og skrinlegger derfor dette prosjektet.

Tilleggsforslag fra Morten Drægni (SV):

Punkt 3 siste setning
….innenfor bydelens ordinære budsjett.

Votering:

Bydelsdirektørens forslag satt opp mot Aale-Hansen og vedtatt mot 7 stemmer (H, V og F)
Tilleggsforslag fra Drægni vedtatt mot 7 stemmer (H, V og F)

Vedtak:

1. Bydelsutvalget tar saken om deltakende budsjettering til orientering.

2. Bydelen vil arbeide for å implementere deltakende budsjettering som system på utvalgte områder i budsjettåret 2010, men arbeidet skal starte opp som prosjekt tidlig høst 2008.

3. Det etableres en egen prosjektgruppe bestående av representanter fra bydelsadministrasjonen, seks politiske representanter (en fra hver partigruppe) samt 1- 2 eksterne deltakere med fagkompetanse på deltakende budsjettering. Økonom fra VST inviteres med som ekstern representant/rådgiver. Arbeidsutvalget oppnevner etter forslag fra partigruppene de politiske representanter og den/de eksterne deltakerne med fagkompetanse. Bydelsutvalget påpeker at bruk av eksterne fagfolk skal skje ved frivillig deltakelse fra disse. Det skal ikke komme ekstra kostnader knyttet til dette innenfor bydelens ordinære budsjett.

4. Prosjektgruppen får i mandat å utarbeide et konkret forslag til hvordan deltakende budsjettering kan implementeres i budsjettprosessen for budsjettåret 2010. Konklusjon legges fram for Bydelsutvalget i egen sak.

Stemmeforklaring fra Høyre, Venstre og Fremskrittpartiet

Høyre, Venstre og Fremskrittspartiet minner om og legger til grunn at det er bydelsutvalget som er det lokale folkevalgte organet, og som har suverent ansvar for å vedta et helhetlig budsjett for bydelen. Høyre, Venstre og Fremskrittspartiet mener det er viktig fortsatt å ha åpenhet rundt budsjettarbeidet, hvor det er full anledning for alle grupper til å uttale seg direkte til bydelsutvalget både muntlig og skriftlig. Høyre, Venstre og Fremskrittspartiet ønsker å videreføre bydelens åpne budsjettkonferanser og mulighet for å komme med synspunkter blant annet i åpen halvtime i forkant av bydelsutvalgets møter.

Høyre, Venstre og Fremskrittspartiet vil påpeke at ”deltakende budsjettering” er et system utformet i andre økonomier og land, hvor demokratiet ikke et en tradisjonell og bærende filosofi. Høyre, Venstre og Fremskrittspartiet mener det ikke er naturlig å sammenligne det norske demokratiet med styresett og økonomier fra land som har til dels svært kort demokratisk erfaring.

Høyre, Venstre og Fremskrittspartiet minner om at nesten alt av bydelens ressurser går til lovpålagte oppgaver. De som vil ta deltakende budsjettering på alvor må forholde seg til situasjoner hvor ”folket” kan stå sammen om å redusere bevilgninger til lovpålagte oppgaver.

Høyre, Venstre og Fremskrittspartiet mener at St. Hanshaugen bydelsutvalg ikke kan fristille seg fra resten av Oslos økonomiske system eller nasjonale lover og forskrifter. Dermed er det bydelsutvalget som må ta endelig beslutning om budsjett. Dette må fortsatt bygge på faglig begrunnede forslag fra bydelsdirektøren, som fortsatt skal legge til grunn politiske signaler når budsjettforslaget utformes.

Med bakgrunn i overnevnte momenter frykter Høyre, Venstre og Fremskrittspartiet at deltakende budsjettering vil bidra til økt politikerforakt, snarere enn reduksjon som forslagstiller legger til grunn. Det å invitere til deltakelse i budsjetteringen, men så å ikke følge ”beslutningen” fra folket vil svekke tilliten til bydelsutvalget.

Saken ble forelagt Byrådet til uttalelse, og dette er byrådets svar:

Bydel St. Hanshaugen
Postboks 6999 St. Olavs plass
0130 OSLO

Dato: 08.09.2008

Deres ref: Vår ref (saksnr): Saksbeh: Arkivkode: 200800470-7 200800711-32 Sigbjørn Iversen 121

BUDSJETTPROSESS 2009 - DELTAKENDE BUDSJETTERING

1. Bakgrunn

Byrådsavdeling for velferd og sosiale tjenester (VST) viser til brev fra bydelen datert 07.05.2008.

I brevet har bydelen bedt om en avklaring på om et forsøk med deltakende budsjettering kan gjennomføres i medhold av Kommuneloven og Oslo kommunes økonomireglement, samt innenfor hvilke rammebetingelser et slikt forsøk eventuelt kan gjennomføres.

Bydelen ønsker også svar på hvem som eventuelt kan vedta å sette gang et slikt forsøk og om Oslo kommune er avhengig av søke Kommunal- og regionaldepartementet om tillatelse til å gjennomføre et forsøk med deltakende budsjettering.

I denne saken har VST som et ledd i saksbehandlingen innhentet råd fra juridisk ekspertise for å kunne bidra til å avklare det bydelen har bedt om. Dette er årsaken til at det beklageligvis har tatt tid å besvare brevet fra bydelen.

2. Hva er deltakende budsjettering?

Basert på brev fra bydelen med vedlegg forutsettes det at med ”deltakende budsjettering” menes at hele eller deler av budsjettet fastsettes av ”befolkningen gjennom forskjellige former for møter”, slik at befolkningen har ”direkte råderett over deler av budsjettet”. Det er sagt at de
”bestemmer”.

På møtene er det andre deler av befolkningen som deltar enn de som er valgt inn i bydelsutvalget eller bystyret. Dette er derfor ikke møter i faste organer regulert innenfor rammen av kommuneloven.

Med deltakende budsjettering siktes det ikke til kun å innhente synspunkter fra beboere i bydelen i løpet av budsjettprosessen, før bydelsutvalget fatter sitt budsjettvedtak. Når man taler om deltakende budsjettering mener man at det er folkemøtets beslutning som er bestemmende.

Med deltakende budsjettering menes heller ikke at midler bevilges til råd, lag og foreninger til bruk for bestemte formål, men slik at den konkrete disponeringen til disse formålene er overlatt til vedkommende relevante styre, årsmøte eller råd.

Deltakende budsjettering forstås oppsummert som at hele eller deler av budsjettet fastsettes av befolkningen (ikke folkevalgte representanter) i møter (ikke møter i bydelsutvalg eller møter i andre faste organer innenfor rammen av kommuneloven).

Det fremstår foreløpig som åpent hvilken del av befolkningen man sikter til og hva slags møter det er tale om i samband med deltakende budsjettering. Det er foreløpig uavklart om man sikter til en representativ eller utvalgt del av befolkningen eller enhver som møter frem etter en åpen møteinnkalling. Det er foreløpig uavklart hvordan innkalling til møter skal skje, om man skal sikre at alle aktuelle deltakere innkalles personlig eller ikke.

Det som synes avklart er at deltakende budsjettering er tenkt gjennomført bare for deler av budsjettet.

3. Regler av betydning i kommuneloven og forskrift om årsbudsjett

Kommunelovens § 45 nr 2 sier at kommunestyret ”vedtar selv” årsbudsjettet og endringer i dette. Årbudsjettet er etter § 46 nr 1 en bindende plan for kommunens midler og anvendelse av disse i budsjettåret og er herunder bindende for underordnede organer, jf § 47 nr 1.

I forskrift 15.12.2000 nr 1423 om årsbudsjett presiseres det i § 4 første ledd at kommunestyret ”vedtar selv” kommunens årsbudsjett. I samme § tredje ledd står det at innenfor de bevilgninger som er fastsatt i årsbudsjettet kan kommunestyret tildele underordnede kollegiale organer myndighet til å foreta den videre fordeling av de bevilgninger som er oppført i årsbudsjettet. Bevilgningen fra kommunestyret må likevel være så konkret som forskriftens § 6 andre ledd fastsetter. ”Den enkelte bevilgning skal føres opp med beløp og en tekst som skal angi hva bevilgningen gjelder. I tilknytning til bevilgningen skal kommunestyret …. angi mål og premisser knyttet til bruk av bevilgningen. Slik angivelse kan likevel utelates dersom anvendelsen åpenbart følger av bevilgningens tekst og beløp”

4. Bestemmelser av betydning i økonomireglementet

Økonomireglementet inneholder blant annet Busjettfullmakter. I punkt 1.2 første og andre ledd står følgende:

”Bystyrets bevilgninger i årsbudsjettet er basert på rammebudsjetteringsprinsipper og knyttet til fastsetting av de samlede økonomiske rammer for kommunen i budsjettåret og hovedtrekkene i bruk av ressursene.

Bystyret delegerer myndighet til henholdsvis byrådet og bydelsutvalgene å fatte vedtak i saker slik det fremgår av punktene 2,3 og 4. Vedtak i saker som ikke er nevnt særskilt under disse punkter, må fastsettes av bystyret”

Punkt 4 gjelder budsjettfullmakter delegert til bydelsutvalgene. Punkt 4.2 bokstav h sier følgende:

”Bydelsutvalget gis fullmakt til å videredelegere avgjørelsesmyndighet til bydelsdirektøren i  saker som bydelsutvalget i medhold av økonomireglementet er gitt myndighet til å fatte vedtak i, men innenfor de rammer som fremgår av punkt 4.3”

Punkt 4.3 Rammer for videredelegering – inneholder kun bestemmelser om videredelegering til bydelsdirektøren. Dette er fullmakter som omfatter den detaljerte budsjettfordeling mellom organisatoriske enheter, samt budsjettjusteringer. Fullmaktene er undergitt både saklige begrensninger og en spesifisert økonomisk ytre ramme.

Instruks for økonomiforvaltningen for bydeler punkt 2.1 inneholder blant annet følgende bestemmelser om bydelsutvalgets ansvar for årsbudsjettet:

”Bydelsutvalget skal vedta et budsjett innenfor de rammer, retningslinjer og frister som bystyret fastsetter i sitt budsjettvedtak. Bydelsutvalgets budsjett skal til enhver tid holdes innenfor de rammer og overordnede mål som er vedtatt av bystyret.

Bydelens budsjett skal gi en oversikt over utgifter og inntekter knyttet til funksjonsområdene bydelen har ansvaret for.”

5. Nærmere rettslig vurdering

Bydelsutvalgets kompetanse er begrenset av både de rammer som settes av loven, forskriften og kommunens økonomireglement. Loven og forskriften slår inn fordi bydelsutvalget innenfor sitt myndighetsområde (gitt av bystyret) ikke kan ha større kompetanse enn bystyret selv.

Av loven og forskriften går det frem at budsjettmyndigheten ikke kan delegeres formelt. Lovregelen om at bystyret ”vedtar selv” budsjettet må sees i lys av at årsbudsjettet er det sentrale plan- og styringsinstrumentet i kommunen.

Dersom man forstår deltakende budsjettering både formelt og reelt som delegasjon av budsjettmyndigheten, så er det ikke adgang til dette etter kommunelovens § 45 nr 2, verken generelt eller på et saklig begrenset område. Dette er uavhengig av om det er lovpålagte tjenester eller ikke som berøres.

Dersom man forstår deltakende budsjettering som en videre fordeling av de bevilgninger som er oppført i årsbudsjettet, så er det i forskrift om årsbudsjett § 4 sagt at kommunestyret kan gi slik myndighet til ”underordnede organer”. Et slikt folkemøte som forutsettes når man taler om
deltakende budsjettering fremstår rettslig sett ikke som et organ som etter norsk rett i det hele tatt kan tilordnes rettigheter, plikter eller ansvar.

Konklusjonen er derfor at både loven, forskrifter og mer alminnelige ulovfestede rettsprinsipper hindrer at et slikt folkemøte som man har i tankene ved deltakende budsjettering, kan bli tillagt budsjettmyndighet eller myndighet til å foreta en videre fordeling av bevilgninger som er ført
opp i et kommunalt budsjett.

Dette gjør at verken bydelsutvalget eller bystyret kan innføre slike ordninger.

For bydelsutvalgets kompetanse kommer dessuten den begrensingen som ligger i kommunens økonomireglement. Bydelsutvalget har ikke kompetanse til å beslutte noen videredelegasjon, bortsett fra den spesifikke og begrensede adgangen til å overlate kompetanse til bydelsdirektøren.

6. Deltakende budsjettering som forsøk etter lov om forsøk i offentlig forvaltning

Det kan ikke utelukkes at det er mulig å gjennomføre et forsøksprosjekt med deltakende budsjettering i medhold av Lov 26.6.1992 nr 87 om forsøk i offentlig forvaltning. Dette kan eventuelt skje med samtykke fra departementet og vil bero på en nærmere rettslig vurdering og skjønnsmessige vurderinger fra departementets side.

Rettslig sett vil et for vidt forsøksprosjekt kunne være i strid med lovens § 4. En avgrensning etter saklige og økonomiske kriterier slik at man ikke berører lovpålagte oppgaver eller innskrenkning av rettigheter eller utvidelse av plikter for private, må ansees dels rettslig nødvendig, dels å øke mulighetene for godkjenning.

Det bør også i tilfelle avklares hvordan et folkemøte som tillegges beslutningsmyndighet sammensettes, innkalles, konstitueres, ledes, hvordan saker opplyses og forberedes og beslutninger fattes. Det må også presist klargjøres hvilken art beslutninger som skal kunne bli fattet. Det er mulig at det er større sannsynlighet for å få godkjent et forsøk innenfor rammen av den budsjettmyndighet som ligger til bydelsutvalget etter økonomireglementet enn den form for budsjettmyndighet som ligger til bystyret etter kommuneloven.

Det vurderes slik at saken uansett må behandles av bystyret før kommunen kan henvende seg til departementet. Bydelsutvalget har ikke rettlig kompetanse til å søke departementet om å gjennomføre et forsøk med deltakende budsjettering. Dersom dette skulle vært tilfelle måtte det
ha grunnlag i en uttrykkelig og konkret delegasjon om dette.

7. Konklusjon

Deltakende budsjettering som forstått i punkt 2 i dette brevet kan ikke gjennomføres lovlig av bydelsutvalget eller bystyret. Det kan imidlertid ikke utelukkes at departementet kan godkjenne et forsøk med deltakende budsjettering. I så tilfelle er det bystyret som må ta stilling til om kommunen skal søke departementet om dette.

Med vennlig hilsen

Jøran Kallmyr
kst. byråd

Bjørg Månum Andersson
kommunaldirektør

Foranlediget av dette har jeg bedt Byrådet besvare følgende overfor bystyrets finanskomite:

Byrådet
Her

Bydel St. Hanshaugen – BU-vedtak om deltakende budsjettering

Jeg er kjent med at bydelsutvalget 29. april i fjor vedtok følgende:

”1. Bydelsutvalget tar saken om deltakende budsjettering til orientering.

2. Bydelen vil arbeide for å implementere deltakende budsjettering som system på utvalgte områder i budsjettåret 2010, men arbeidet skal starte opp som prosjekt tidlig høst 2008.

3. Det etableres en egen prosjektgruppe bestående av representanter fra bydelsadministrasjonen, seks politiske representanter (en fra hver partigruppe) samt 1- 2 eksterne deltakere med fagkompetanse på deltakende budsjettering. Økonom fra VST inviteres med som ekstern representant/rådgiver. Arbeidsutvalget oppnevner etter forslag fra partigruppene de politiske representanter og den/de eksterne deltakerne med fagkompetanse. Bydelsutvalget påpeker at bruk av eksterne fagfolk skal skje ved frivillig deltakelse fra disse. Det skal ikke komme ekstra kostnader knyttet til dette innenfor bydelens ordinære budsjett.

4. Prosjektgruppen får i mandat å utarbeide et konkret forslag til hvordan deltakende budsjettering kan implementeres i budsjettprosessen for budsjettåret 2010. Konklusjon legges fram for Bydelsutvalget i egen sak.”

Jeg er kjent med at Byrådet ved brev av 8. september skriver at bydelsutvalgets vedtak om deltakende budsjettering ikke gjennomføres, da det er i strid med kommunelovens bestemmelser og økonomireglement vedtatt av bystyret.

Deltakende budsjettering kan gjennomføres på flere måter, men slik jeg forstår bydelsutvalget vedtak ønsker de å prøve ut dette på utvalgte, ikke-lovpålagte tjenester.

Jeg vil derfor be om at Byrådet klargjør overfor finanskomiteen hvorvidt følgende forsøk ville være lovlig:

1. Et nærmere definert beløp til forebyggende barne- og ungdomsaktivitet avsettes til prosjekt deltagende budsjettering. Den formelle fordeling foretas av bydelens barne- og ungdomsråd, men etter at det er gjennomført en høringsprosess i bydelens barne- og ungdomsmiljøer. Barne- og ungdomsrådet har på forhånd forpliktet seg til å følge de råd høringsprosessen gir.

2. Et nærmere definert beløp til forebyggende barne- og ungdomsaktivitet avsettes til prosjekt deltagende budsjettering. Den formelle fordeling foretas av bydelens barne- og ungdomsråd, men etter at det er gjennomført en høringsprosess i bydelens barne- og ungdomsmiljøer. Barne- og ungdomsrådet har på forhånd sagt de vil lytte til de råd som gis i høringsprosessen, men uten å gi konkrete garantier.

3. Et nærmere definert beløp til forebyggende barne- og ungdomsaktivitet avsettes til prosjekt deltagende budsjettering. Den formelle fordeling vedtas av bydelsutvalget etter at det er gjennomført en høringsprosess i bydelens barne- og ungdomsmiljøer. Bydelsutvalget har på forhånd forpliktet seg til å følge de råd høringsprosessen gir.

4. Et nærmere definert beløp til forebyggende barne- og ungdomsaktivitet avsettes til prosjekt deltagende budsjettering. Den formelle fordeling vedtas av bydelsutvalget etter at det er gjennomført en høringsprosess i bydelens barne- og ungdomsmiljøer. Bydelsutvalget har på forhånd sagt de vil lytte til de råd som gis i høringsprosessen, men uten å gi konkrete garantier.

I Oslo er det tradisjon for, og oppmuntres til, at etater og virksomheter er offensive i forhold til å finne statlige hel eller delfinansiering til virksomhetens aktiviteter, og uten at det er noen krav/forutsetning at søknader/prosjekter er klarert/godkjent av Byrådet eller bystyret.

Spørsmål i den sammenheng:

1. Bydeler i Oslo har tidligere deltatt i/og deltar i nasjonale prosjekter vedrørende organisering av offentlig sektor og som i en viss utstrekning berører de samme saksområder som bydel St. Hanshaugen nå vil prøve ut. Eksempler på dette er for eksempel Stifinnerprogrammet og Kvalitetskommuneprosjektet. Deltakelse i programmene er initiert og besluttet lokalt i den enkelte bydel. I tråd med denne praksis; er det slik at bydel St. Hanshaugen kan søke Kommunal- og Regionaldepartementet om prosjektmidler til et forsøksprosjekt til deltakende budsjettering?

Oslo, 7. juli 2009

Ivar Johansen

Kommentarer   

0 #1 Hanne Lyssand 10-07-2009 00:03
Ungdomsrådet hos oss har fått en slump penger og har hatt ”folkemøte” for å prioritere mellom ideer. Ingen protester mot dette og jeg skjønner ikke hvorfor dette er anket. BU vedtar jo hvor stor del av budsjettet som legges inn under en eller annen form for folklig medbestemmelse. Dette fritar ikke BU for å sørge for at vi utfører lovpålagte oppgaver og gir befolkningen de tjenestene de har krav på.

Legg til kommentar