Offentlig styring
Bydelene - effektivisering med redusert effektivitet?
- Detaljer
- Overordnet kategori: Temaer
- Kategori: Offentlig styring
- Publisert lørdag 22. mars 2008 16:57
Bydelene - effektivisering med redusert effektivitet?
Refleksjoner ved tidligere bydelsdirektør i bydel Bjerke, Svein Moldestad
I effektiviseringens navn har bystyret satt bydelene i Oslo på sentraliseringens spor. Bydeler er slått sammen. Driftsansvar for omsorgstjenester fjernes fra bydelene gjennom konkurranseutsetting. Instanser bygges på nytt opp sentralt, jfr. etatene før bydelsreformen i 1988. Byråd Margaret Eckbo sier i Dagsavisen 6. januar at sammenslåingen av bydelene fra 1. januar skal gi en besparelse på 30 millioner kroner i 2004 og deretter en årlig besparelse på 88 millioner kroner de neste tre årene. Spørsmålet blir så om denne politikken virkelig resulterer i effektivisering med økte besparinger og flere/bedre tjenester for byens befolkning.
Ved sammenslåingen ble antall bydeler redusert fra 25 til 15. Gjennomsnittsstørrelsen på bydelene steg fra ca 20.000 til ca 34.000 innbyggere. Sjansene for at innbyggerne kjenner lokalpolitikerne i bydelsutvalgene er dermed betydelig redusert. Det blir vanskeligere for den enkelte innbygger å ta kontakt med de styrende politikerne. De ses ikke lenger så lett i den enkeltes nærmiljø. Dermed svekkes lokaldemokratiet. I tillegg til dette, har det vært stilt spørsmålstegn om det i det hele tatt trengs bydelsutvalg.
Bydelene går tider i møte med reduserte muligheter til å styre kommunens omsorgstjenester til den enkelte innbygger. Et klart eksempel på det er den organiseringen bystyret har bygget opp omkring konkurranseutsetting av bydelstjenester. Som et ledd i effektiviseringsarbeidet, skal konkurranseutsetting av alle tjenester i bydelene vurderes kontinuerlig. Konkurransereglene er fastsatt slik at hver gang en konkurranseutsetting gjennomføres – taper bydelen driftsansvaret. Dersom en privat innbyder vinner – overtar vedkommende driften. Dersom bydelen selv vinner anbudet – skal bydelen fratas driften. Driftsansvaret skal overtas av et kommunalt foretak som sorterer direkte under Rådhuset. Den økende gjennomføringen av konkurranseutsettinger medfører derfor at bydelene taper den daglige styringen med tusenvis av ansatte – og bydelene taper dermed den fleksibiliteten som ligger i at de til enhver tid kan tilpasse tjenestene til endringer i innbyggernes behov. Bydelene beholder riktignok det generelle ansvaret for bestilling av tjenestene. Bydelene må derfor inngå bestillerkontrakter med den som vinner anbudet. Kontrakter om drift av sykehjem eller hjemmetjenester har flere års varighet. Som kjent kan innbyggernes behov endre seg langt raskere enn det. I tillegg kommer alt det byråkratiske arbeidet som må legges ned fra bydelenes side ved konkurranseutsetting, kontraktsinngåelser og oppfølging av kontraktene.
Sentraliseringen ser ut til å øke også av andre grunner. Sentralisering av driften av alle de kommunale sykehjemmene kan bli vurdert i løpet av 2004. Hvis det skjer, betyr det at bydelene kan bli fratatt retten til å styre den daglige driften av de kommunale sykehjemmene. Tilsvarende kan skje på andre tjenesteområder som for eksempel de kommunale barnehagene. I praksis medfører denne utviklingen at den enkelte innbygger vil måtte forholde seg til enten private driftere med hovedsete et helt annet sted enn i bydelen – eller til sentralt plasserte kommunale foretak. I tillegg til dette reduseres den fleksibiliteten bydelene har i dag til å tilpasse tjenestene til innbyggernes behov.
Det er stor fare for at en sentralisering og fordeling av ansvar på flere instanser, kan resultere i det motsatte av effektivisering. Erfaringene fra desentraliseringen i 1988 da de 25 bydelene ble opprettet i Oslo, tilsier at det var dyrere med sentralisert drift. De første årene etter at bydelene overtok ansvaret, ble utgiftene redusert med 10-20% samtidig som tjenestene langt på vei ble opprettholdt og til dels økt. Den økende sentraliseringen og privatiseringen som nå pågår, kan fort medføre økte utgifter og/eller senket kvalitet. Vi må ikke glemme at de private drifterne som nå går inn, stort sett er firmaer som ønsker å tjene penger på driften. Og – bydelene må på sin side bygge opp større administrative bestillings- og oppfølgingsenheter enn tidligere.
På den annen side må også kommunal virksomhet effektiviseres slik at innbyggerne får mest mulig igjen for skattepengene. Slik effektivisering har pågått i bydelene fra de fikk egne budsjetter i 1988 - med gode resultater. Utviklingen av bydelsdemokratiet med bydelsutvalg og innsikt for lokalbefolkningen er med og sikrer dette. Samtidig har bystyret overordnet styring over størrelsen på bydelsbudsjettene og bystyret kan pålegge bydelene å prioritere noen områder fremfor andre. Den sentraliseringen som pågår i dag, er derfor ikke nødvendig for å sikre det løpende effektiviseringsarbeidet.
Ser vi på kvaliteten av tjenester, er det viktig å ha tilstrekkelig kompetent personale. Konkurranseutsetting av tjenester kombinert med stadige omorganiseringer og innskrenkinger, medfører at arbeidsplassene blir langt mer utrygge enn tidligere. Dette forverres av reglene omkring konkurranseutsetting som tilsier at de tjenester som konkurranseutsettes, skal konkurranseutsettes på ny med få års mellomrom (ca. 4 år). Derfor øker sannsynligheten for økt gjennomtrekk i stillingene, økte belastninger for ansatte og økt sykefravær. Selv om bydelene stadig forutsettes å treffe tiltak for å senke sykefraværet, skjer det motsatte i praksis. Sykefraværet i bydelene på gjennomsnittlig 11-12% er blant de høyeste i kommunen. Høyt sykefravær motvirker innsparinger når det må settes inn vikarer i tillegg til utbetaling av lønn til de syke. Og - bruk av vikarer eller mangel på vikarer gir gjerne lavere kvalitet på tjenestene.
Det er gjort mange erfaringer i utlandet med konkurranseutsetting og fristilling av tjenester. Dagsavisen omtaler 17. oktober 2003 en rapport om dette fra OECD ”Distributed Public Governance”. De fleste landene i undersøkelsen har samme negative erfaringer. ”Denne politikken er blitt byråkratisk, inneffektiv, udemokratisk”. Politikken har medført øking av teknokratiet. ”Det skal forhandles, inngås kontrakter, tjenester skal sammenlignes, det skal kontrolleres og føres tilsyn”. OECD`s konklusjon er klar. ”Ingen av de landene som er analysert satser lenger på fristilling og konkurranseutsetting for å fornye velferdstaten. Der det er mulig forsøker de tvert om å føre virksomheter og tjenester tilbake til offentlig forvaltning”. De undersøkte landene var Sverige, Tyskland, Frankrike, Storbritannia, Nederland og Spania.
Jeg er klar over at det er ulike syn i Oslo på hva som bør skje fremover med bydelene. Fordi dette er komplisert, kan det fort bli til at ideologier blir lettere å forholde seg til for bystyret når vedtak skal fattes, enn til grundige analyser av erfaringer. Det er derfor viktig å ha et system hvor erfaringene samles og gjennomgås. Først med et kontinuerlig gjennomført og kritisk etterprøvende oppfølgingssystem kan bystyret gis mulighet til å treffe vedtak som sikrer innbyggerne tjenester tilpasset deres skiftende behov - i tråd med de krav lovgivningen fastsetter. Dette kaller på en samlet politisk og faglig vurdering. Kanskje det bør dannes et permanent økonomi/kvalitetsforum for bydelstjenester i Oslo? Forumet kunne for eksempel sammensettes med representanter fra bydelene – politiske partier - fagforeninger – brukerorganisasjoner og fra forskningsmiljøer. De politiske representantene kunne fristilles eller gis observartørstatus dersom partiene ønsker å unngå følelsen av bindinger før politisk behandling. Et slikt forum kunne kontinuerlig gjennomgå resultatene før de legges frem til politisk behandling i bystyret. Forumets vurderinger bør i så fall vedlegges saksfremleggingen som et underliggende og offentlig tilgjengelig saksdokument.
(Akers Avis 14. jan. 2004)