Privatisering, marked og konkurranse

Epostprogramvare: Byrådet bryter konkurranselovgivningen, med åpne øyne

Epostprogram: Byrådet bryter konkurranselovgivningen, med åpne øyneOslo kommune bryter igjen de nasjonale anbudsregler, og denne gang med åpne øyne. Det gjelder anskaffelse av system for e-post/gruppevare til kommunen, hvor kommunen stiller som ufravikelig krav at systemet skal fungere mot eksisterende Microsoft-programvare som brukes som e-postklient.

På bakgrunn av spørsmål fra meg forsikret byråd Stian Berger Røsland overfor bystyrets finanskomite 21. nov. i fjor: "For å ivareta likebehandling av aktuelle leverandører vil det ikke bli stilt krav om standarder eller tekniske spesifikasjoner som kan hindre konkurranse".

Denne forsikringen var ikke mye verdt, for i den senere anbudskunngjøringen het det: "Oslo kommune har standardisert på Microsoft Office som kontorstøttesystem. Det forutsettes derfor at løsningen benytter MS Outlook 2003 og høyere som brukerprogram."

Anbudsfristen gikk ut nå på mandag, og kommunen er allerede klaget inn for KOFA, den statlige klagenemnda for offentlige anskaffelser. KOFA har fra tidligere kjennelse som er tydelig på at det er i strid med konkurranselovgivningen når konkurransegrunnlaget er knyttet til navngitte produsenter. Jeg har i dag sendt fram henvendelse til Byrådet, som skal besvares overfor bystyrets finanskomite.

Oslo kommune har her gitt tilbyderne begrensninger som vil koste kommunen flere milioner kroner i økt kostnader i både tjenester og prisstruktur på lisensiering av programvare. Dette kunne vært unngått, bl.a. ved å vært mere taktiske rent innkjøpsteknisk. Når kommunen kun etterspør programvare fra en produsent (Microsoft), skapes det ikke noe grunnlag for prisreduksjon fra produsent.


Les byrådets notat overfor finanskomiteen
Les KOFAs avgjørelse i sak i Vest-Agder fylkeskommune
Les mer hos Digi.no
Les Arne Sigurd Rognan Nielsens blogg
Les Teknisk Ukeblad

Firmaet Workplace Consulting AS har sendt fram følgende klage til KOFA

Klage på Oslo kommune: ÅPEN ANBUDSKONKURRANSE FOR KJØP AV Klient- og tjenerprogramvare for nytt epostsystem med tilhørende tjenester og bistand.

Oslo kommune v/ "Utviklings- og kompetanseetaten", innbyr til åpen anbudskonkurranse i forbindelse med anskaffelse av ” Klient- og tjenerprogramvare for nytt e-postsystem med tilhørende tjenester og bistand”. Doffin Ref: MAY126183, Tidsfrist: 29-jun-2009 kl. 12:00

I konkurransegrunnlag side 4, punkt «1.2 Anskaffelsens formål og omfang», står det følgende: "Oslo kommune har standardisert på Microsoft Office som kontorstøttesystem. Det forutsettes derfor at løsningen benytter MS Outlook 2003 og høyere som brukerprogram."

I henhold til de krav som er beskrevet i kravspesifikasjonen, er det ikke utelukkende programvare fra Microsoft som tilfredstiller Oslo kommunes krav for nytt epostsystem. Vi anser dermed at Oslo kommune med dette konkurransegrunnlag har eksludert andre tilbydere ut over Microsoft, og således er dette ikke å anse som en åpen konkurranse for å finne best egnet løsning med mest konkurransedyktige vilkår.

Workplace anser at dette er i strid med forskrift om offentlige anskaffelser (FOR 2006-04-07 nr 402) § 8-3.

Workplace Consulting AS er leverandør av programvare fra IBM. Samhandlings- og epostklienten Lotus Notes fra IBM mer enn oppfyller alle de vesentligste kravene i Oslo kommunes kravspesifikasjon, men med dagens utforming av konkurransegrunnlaget anser vi at blant annet IBMs programvare er ekskludert fra å delta i konkurransen.

Fakta om IBM Lotus Notes/Domino som klient- og tjenerprogramvare for nytt epostsystem:

– 145 mill. brukere i privat og offentlig sektor på verdensbasis.
– 125.000 brukere i Norge (inkludert svært mange kommuner)
– Brukes av omtrent 80 kommuner i Norge som epost system.

Konklusjon

Vår vurdering er at konkurransegrunnlaget fra Oslo kommune er i strid med forskrift om offentlige anskaffelser (FOR 2006-04-07 nr 402) § 8-3.

Vi kan heller ikke se at dette oppfyller politiske rettningslinjer om bruk av åpen programvare (ref: Fornyings- og administrasjonsdepartementet)

Workplace krever at Oslo kommune trekker eksisterende konkurransegrunnlag og utlyser en ny anbudskonkurranse som åpner opp for at alle leverandører med likeverdig programvare blir vurdert etter like vilkår.

Vi håper og tror at dette vil resultere i at Oslo kommune kommer fordelaktig ut av konkurransen.

27. mai 2009

Med vennlig hilsen

Erling Hesselberg

Daglig leder


Jeg har i dag sendt fram følgende spørsmål som Byrådet må besvare overfor bystyrets finanskomite:


Byrådet
Her

Brudd på konkurranselovgivningen, innkjøp av system for e-post/gruppevare

På bakgrunn av spørsmål fra meg forsikret byråd Stian Berger Røsland overfor bystyrets finanskomite 21. nov. i fjor følgende når det gjelder anskaffelse av system for e-post/gruppevare til Oslo kommune: "For å ivareta likebehandling av aktuelle leverandører vil det ikke bli stilt krav om standarder eller tekniske spesifikasjoner som kan hindre konkurranse".

På tross av dette ser jeg at det i den senere anbudskunngjøringen het: "Oslo kommune har standardisert på Microsoft Office som kontorstøttesystem. Det forutsettes derfor at løsningen benytter MS Outlook 2003 og høyere som brukerprogram."

Hva er grunnlaget for at Byrådet allikevel går ut med anbudsutlysning som stiller krav til standarder eller tekniske spesifikasjoner som forutsetter at leverandører forholder seg til kun en programvareleverandør, Microsoft?

Ut fra tidligere kjennelser i KOFA er det all mulig grunn til å tro at Oslo kommune vil bli dømt i KOFA for brudd på forskrift om offentlige anskaffelser § 8-3. Saken ligger allerede til behandling der på grunnlag av en klage. Vil Byrådet avvente klagenemndas behandling?

Oslo, 1. juli 2009

Ivar Johansen

Høyres gruppeleder i bystyret, Bård Folke Fredriksen, går i en kommentar under relativt høyt ut og hevder at:

"Dette drar du enten bevisst eller i uvitenhet for langt. Kravet i konkurransegrunnlaget er ikke at det må være Microsoftprogram. Vilkåret du viser til er at det nye Epostsystemet må kunne kommunisere og håndtere Microsoftprogrammer. Det er noe helt annet. Det kan jo ikke være slik at fordi kommunen skal skifte ut epostsystemet, er man automatisk tvunget til å bytte alle andre programmer også. Andre leverandører og åpne løsninger er hjertelig velkomne forutsatt de innfrir uproblematiske samhandling med resten av Oslo kommunes system. "

Finansbyråd Stian Berger Røsland sier noe av det samme i Teknisk Ukeblad:

"Kravet vi har satt om å måtte kunne benytte Outlook 2003 og høyere skal ikke på noen måte hindre konkurranse. Kravet er at e-postsystemene må kommunisere med Outlook. Det vil være fullt mulig å bruke andre løsninger enn Microsoft, inkludert åpne kildekoder."

Min kommentar til dette er:

Dette kan ikke være riktig.

Jeg har klippet følgende fra "Vedlegg 1 Kundens kravspesifikasjon":

"2. Krav til løsningen

Kravene er inndelt i forretningskrav, virksomhetskrav, funksjonelle, ikke funksjonelle og tekniske krav. Kravene skal innfris ved bruk av Microsoft Outlook 2003 og høyere tykk klient og en tynn klient. Enkelte krav er rettet kun til den tynne klienten. Dette er spesifikt notert i tabellen for de kravene dette eventuelt gjelder. "

Å beskrive at epostsystemet må bruke MS Outlook er nettopp å binde seg til Microsoft og utelukke andre. Det er jo Outlook som er selve epostsystemet her, men som gir kommunen som kunde en rekke begrensninger når det gjelder integrasjon mot andre systemer som f.eks. er basert på åpne standarder. Det setter også begrensninger til åpenhet mot andre samhandlingssystemer fordi Microsoft kun er kompatibel med andre Microsoft-systemer. Dette setter kommunen utenfor all åpen konkurranse og man låser seg inn mot en leverandør med de konsekvenser det har for kostnadene.

Det er også en svakhet at man kun ser på epost som en vertikal løsning og ikke ser på epost som en liten del av den horisontale samhandlingen. Det gjør at kommunen er bundet til Microsoft når den skal integrere mot andre samhandlingsystemer som Unified Communication, dokument- og saksbehandlingssystemer, løsninger for samhandling i sanntid (chat) og webkonferanser som vil bidra til ytterligere effektivisering av kommunen.

Mange kommuner påpeker at leverandører av saksbehandlingssystemer ikke leverer integrasjon mot andre epostløsninger enn Microsoft Outlook. Nå er det slik at flere av dem faktisk har løsninger for andre epostsystemer som f.eks. Lotus Notes, men ønsker ikke å markedsføre dette av forskjellige grunner. Noen av disse grunnene kan være at de er bundet til Microsoft med økonomisk støtte til programvareutviklingen eller av andre økonomiske bindinger de måtte ha.

Det kommunen som innkjøper må forstå er at det med åpne standarder er forholdvis enkelt å integrere andre løsninger inn mot f.eks. Microsoft Office eller saksbehandlingsystemer basert på f.eks. Microsofts .Net teknologi.

Rent konkurransemessig er det underlig at kommunen f.eks. ikke har bedt om møter med andre teknologileverandører i forkant av utformingen av sin kravspesifikasjon for å skaffe mest mulig informasjon og kunnskap om valg av alternative teknologiplattformer. Det er utgangspunktet for prosessen som er gal helt fra begynnelsen av.

Det er også en svakhet at kommunen kun ser på epost som er en vertikal løsning i samhandling og som er i ferd med å bli en stadig mindre viktig del av den totale samhandlingen. Ettersom man velger MS Outlook binder en seg til å benytte Microsoft også når kommunen på et senere tidspunkt kanskje ønsker å utvikle samhandlingsverktøyene med Unified Communication (telefoni integrert i saksbehandlingssystemene, i eposten, i dokumentene etc. - og begrenser seg også til Microsoft når det gjelder intergrerte systemer for webkonferanser, dokumentbehandling og f.eks. programvare for sosiale/faglige nettverk for utveksling av kompetanse og bedre ressursbruk internt.

I dag bygger samhandling ikke på én eneste vertikal applikasjon som f.eks. epost, men på mange sammenkoblede samhandlingssystemer. Ved å velge en lukket teknologi som Microsoft binder de seg til én eneste leverandør for flere år fremover, oppnår mindre fleksibilitet, utelukker muligheten for å anskaffe bedre og mer funksjonelle systemer i årene fremover.  De blir også avhengige av Microsofts operativsystem i stedet for å velge et åpent operativsystem som f.eks. Linux som ville gitt dem svært store økonomiske besparelser.

Det er også underlig at man binder seg til en teknologi som bygger på proprietære standarder og ikke åpne standarder som nå forefektes av regjeringen. Erfaringer fra lisensanalyser gjort hos over 150 nordiske offentlige institusjoner og bedrifter viser at man ved å velge en proprietær løsning kommer mellom 35 - 75 prosent dyrere ut i lisenskostnader enn ved å velge andre alternativer.

Valg av teknologisk plattform er ikke bare et teknologisk valg, det er også et strategisk valg, et politisk valg (man bidrar til monopolisme ved å velge proprietære løsninger), man gjør seg totalavhengig av kun én leverandør med de følger det får for pris og kvalitet. Valg av teknologisk plattform er også en politisk beslutning - ønsker man å fremme konkurranse eller ønsker man å begrense konkurranse?

Det er et faktum at Oslo Kommune skriver i anbudsinnbydelsen at det er Microsoft Outlook som skal være epostklient. Jeg kan ikke lese meg til noe sted at kommunen her har vært åpen for andre løsninger enn Exchange som server for denne epost-tjenesten. Selvfølgelig kan man bruke f.eks. en Domino-server i bunnen, men da fordi man da har en klient som ikke kan dra ut alle fordelene av Domino, som f.eks. bruk av Linux OS for å få et bedre kostnadsbilde, vil dette neppe være aktuelt.

Men mest av alt glemmer man her å se valg av epostsystem som et business case. Den feil de fleste gjør, og som koster dem enorme unødvendige beløp, er at man ikke ser forretningsmessig og strategisk på sine valg av teknologi.

Alt tilsier at Microsoft vil tilby kommunen en såkalt Enterprise Agreement. For kunden virker disse avtalene forlokkende fordi de gir tilgang til all nødvendig programvare. Det kunden da ofte glemmer er at slike avtaler også inneholder en rekke produkter og tjenester man aldri kommer til å benytte seg av. Med profesjonell og uavhengig rådgivning - og unngå slike rammeavtaler, men heller, kjøpe nøyaktig det man trenger, når man trenger det - vil man minimum komme 35 prosent billigere ut av det.

Jeg ser ingen andre, alternative teknologier nevnt med f.eks. produktnavn i anbudsbeskrivelsen. Det er et sterkt signal om at beslutningen om teknologi er tatt allerede før anbudet er sendt ut. Derved utelukker Oslo Kommune andre teknologileverandører og setter seg selv i en monopolsituasjon der den blir avhengig av en eneste leverandør innen samhandling.

Kanskje burde man kikke litt mer på hva Københavns Kommune gjorde for noen år siden når det gjaldt lisenser, og kanskje burde man se på hva Stockholms Län har gjort og hvilke enorme kostnader de sparte der.

Dette er byrådets svar på mine spørsmål:

Til: Finanskomiteen
Fra: Byråden for finans og utvikling
3. juli 2009

Representanten Ivar Johansen stiller to spørsmål om forhold knyttet til konkurransen om anskaffelse av nytt e-post/gruppevaresystem.

"1. Hva er grunnlaget for at byrådet allikevel går ut med anbudsutlysning som stiller krav til standarder eller tekniske spesifikasjoner som forutsetter at leverandører forholder seg til kun en programvareleverandør, Microsoft?
2. Vil byrådet avvente klagenemndas behandling?"

Før jeg svarer på spørsmålene vil jeg kort redegjøre for hva en e-post/gruppevareløsning består av:

1. Programvare som installeres på hver enkelt brukers PC (brukerprogramvare).
2. Programvare som muliggjør tilgang til e-post/kalender/kontaktregister via en nettleser.
3. Programvare for de bakenforliggende tjenermaskiner (servere) som driver systemet
(tjenerprogramvare).

Den konkurransen som nå gjennomføres, dreier seg kun om anskaffelse av tjenerprogramvare og programvare for nettleser, jfr punkt 2 og 3 over. Fra før har Oslo kommune anskaffet brukerprogramvare, jfr punkt 1 over, gjennom Microsoft Office-pakken som Outlook er en del av. Det er således ikke behov for å anskaffe brukerprogramvare i denne omgang.

Jeg vil også legge til at mange ansatte i dag benytter Outlook som brukerprogram mot eksisterende e-post/gruppevareløsning. Oslo kommune er en kompleks og omfattende organisasjon og må hensynta eksisterende integrasjonr med fagsystemer. En anskaffelse av annen brukerprogramvare vil derfor føre til unødvendig økte totalkostnader for kommunen.

I forbindelse med utarbeidelse av konkurransegrunnlaget ble det innhentet publiserte opplysninger fra 6 større leverandører av relevant programvare, herunder leverandør av fri programvare. Ut fra leverandørenes publiserte opplysninger, kunne samtlige leverandørers produkter benyttes sammen
med Microsoft Outlook som brukerprogram. Kommunen er derfor av den oppfatning at de krav som er stilt kan tilfredstilles av de fleste kjente systemer for gruppevare/e-post, og at det ikke på noen måte er stilt krav som gjør at kun programvare fra Microsoft kan vinne den pågående konkurransen. Jeg kan overhodet ikke se at spørsmålet om brukerprogramvare representerer en hindringer for konkurranse i konkurransegrunnlaget og på den bakgrunn ser jeg ingen grunn til å stanse anskaffelsesprosessen eller å la være å inngå kontrakt om nytt system.

Følgende svar kan derfor gis på representanten Ivar Johansens spørsmål.

1. Spørsmålet bygger på feil forutsetning, det er ikke stilt krav om at kun programvare fra Microsoft kan tilbys. Oslo kommune har utformet en kravspesifikasjon for anskaffelsen, med tekniske og funksjonelle krav basert på brukernes funksjonelle behov og de tekniske betingelser som gjelder i Oslo kommune. Kravene som er stilt kan tilfredsstilles av de fleste kjente systemer for e-post/gruppevare og Oslo kommune kan derfor ikke se at det
foreligger hindringer for konkurranse.

2. Basert på mottatt klage så ser ikke Oslo kommune grunn til å stanse anskaffelsesprosessen eller å la være å inngå kontrakt i påvente av klagebehandlingen.

Med vennlig hilsen

Stian Berger Røsland

byråd for finans og utvikling


Og dette har foranlediget at jeg har sendt fram følgende oppfølgingsspørsmål til byrådet:


Byrådet
Her

Brudd på konkurranselovgivningen

Jeg viser til byrådets notat til finanskomiteen av 2. juli, som svar på spørsmål fra meg.

Dette foranlediger 4 oppfølgingsspørsmål fra min side.

1) Hva var tidligere begrunnelse for å velge Microsoft Office som kontorstøttesystem og ikke et system basert på åpne standarder?

2) Hvilke fagsystemer er det som gjør det nødvendig med Microsoft Office og Outlook? Er disse fagsystemene avhengige av Outlook for å kunne integreres med et epostsystem? Skjer denne integrasjonen i Outlook-klienten eller skjer dette i Exchange?

3) Hvilken type lisensavtale inngikk Oslo Kommune med Microsoft da man anskaffet Microsoft Office?  Select-avtale eller Enterprise-avtale?

4) Vil noen av fagsystemene i fremtiden basere seg på MS Sharepoint i nye versjoner?

Oslo, 4. juli 2009

Ivar Johansen

Kommentarer   

0 #11 NN 05-07-2009 00:25
Synes en viktig informasjon i denne diskusjonen er at oslo kommune har kjørt et mailsystem basert på åpen kildekode de siste årene, og erfaringene tilsier at dette systemet er rett og slett ikke godt nok. Brukerene er hater det, og skriker etter forandringer! Rådhuset har gått enda lenger, og kjører separat Microsoft Exchange som mailsystem, dvs de bruker ikke selv det som de har pålagt resten av kommunen å benytte. Snakk om å gå foran som et godt forbilde! Systemene blir ikke bedre når politikere motarbeider sine egne beslutninger. Heia Norge! :-)
0 #12 Ole 06-07-2009 11:49
Ja vel da, jeg leste ingenting om kostnader for oppdateringskur s for øffentlige ansatte ved bytte av Outlook/Exchang e til noen annet. Kjenner du Lotus Notes? Det kan tar vel et år til produktivitetet er tilbake på samme nivå som før, og du trenger masse trening. Det koster millioner i extra penger og lavt produktivitet.

For å bruke Outlook klienter, trenges det ikke en Exchange. Basert på implementerte gruppeprosesser finnes det noen OpenSource-løsn inger. Men i de fleste bedrifter krangler folk om gruppeprogrammv are de hår alrdi brukt før, og avdelinger har ingen peiling om hvilke prosesser programmvaren skal implementeres. Det er ikke bare e-post. Det handler om kontakter, e-postlister, gruppekalendere , adgangskontroll , oppfølging av kontakter, e-postmeldinger , terminer, telefonnotater, prosjekter.

Legg til kommentar

Sikkerhetskode
Vis ny kode