Privatisering, marked og konkurranse

Privatisering handler om mer enn kost-nytte

Privatisering handler om mer enn kost-nytte

"Mange økonomer analyserer spørsmålet om private versus offentlig tjenester med utgangspunkt i incentivteori. De viktigste elementene i denne teorien er innovasjon, kostnadsnivå, tjenestekvalitet, markedskonkurranse og kontrakter. Det overordnede prinsippet som brukes til å studere private og offentlige tjenestetilbud i denne litteraturen er kost-nytte-prinsippet.

Isolert sett er argumentasjonen konsistent og god, men problemet er bare at dette blir et for snevert perspektiv. Ikke bare holdes en rekke politiske faktorer utenfor her som legitimitet og demokratisk forankring, men også mange økonomiske faktorer. Hvem bør ha ansvar for veiutbygging i Norge? Og hvem bør eie og drive våre skoler, sykehjem og fengsler? Dette er spørsmål som økonomer studerer. Og samfunnet trenger økonomenes innsikt her," skriver Thomas Laudal, statsviter og førsteamanuensis ved Handelshøgskolen ved Universitetet i Stavanger, i dette gjesteblogginnlegget.

 

 

Privatisering handler om mer enn kost-nytte

Av Thomas Laudal, statsviter og førsteamanuensis ved Handelshøgskolen ved Universitetet i Stavanger

 

Mange økonomer analyserer spørsmålet om private versus offentlig tjenester med utgangspunkt i incentivteori. De viktigste elementene i denne teorien er innovasjon, kostnadsnivå, tjenestekvalitet, markedskonkurranse og kontrakter. Det overordnede prinsippet som brukes til å studere private og offentlige tjenestetilbud i denne litteraturen er kost-nytte-prinsippet. Forenklet kan vi si at når incentivene for innovasjon, kostnadsreduksjon og kvalitetsforbedring er sterke, og ikke gir negative sidevirkninger, kan det passe at private tilbyr tjenesten. Når man står overfor «dempede incentiver» (dvs. en omvendt situasjon i forhold til private), ligger forholdene til rette for at offentlige tilbyr tjenesten.

Isolert sett er argumentasjonen konsistent og god, men problemet er bare at dette blir et for snevert perspektiv. Ikke bare holdes en rekke politiske faktorer utenfor her som legitimitet og demokratisk forankring, men også mange økonomiske faktorer. Hvem bør ha ansvar for veiutbygging i Norge? Og hvem bør eie og drive våre skoler, sykehjem og fengsler? Dette er spørsmål som økonomer studerer. Og samfunnet trenger økonomenes innsikt her.

Men kost-nytte-rammen blir for snever. Hva betyr «kost-nytte»?  Når man bruker kost-nytte kriteriet søker man etter den løsningen som antas å gi størst samlet nytte blant alle realistiske løsninger vi kjenner. «Nytte» bestemmes her som en tallverdi. Dette viser at det økonomiske svaret på spørsmål om privatisering her bygger på en modell hvor nytten må kunne kalkuleres. Men ofte vil dette være en grov forenkling; enten fordi svaret på spørsmålet bygger på langsiktige effekter som gjør det urealistisk å forutsi en presis nytteverdi, eller fordi man refererer til opplevde verdier hvor bruken av en felles måleskala er uegnet (verken gjennomsnittsverdier eller normalfordelinger egner seg). Her er to praktiske eksempler:

1) En generell åpning for etablering av private grunnskoler vil gi økt selvstyre for de skolene som er privatisert. Dette fører igjen til noe større forskjeller mellom skolene. På kort sikt kan forskjellene være små, men på lengre sikt vil en mer individuell profilering av skolene føre til at barnefamilier ønsker å bosette seg nær de skolene som har best omdømme. Dermed vil boligprisene i disse områdene stige. Vi får en selvforsterkende prosess der høyere priser og status øker andelen ressurssterke familier i området som igjen styrker den lokale skolens omdømme. Det som i utgangspunktet var små forskjeller vil kunne vokse over tid.

2) Privatisering av hjemmehjelpstjenesten kan gi et mer variert tilbud uten kvalitetsforringelse på kort sikt. Men eldre vil i mindre grad enn andre gi uttrykk for deres vurdering av kvaliteten av tjenesten. Det vil derfor være vanskelig å styre kvalitetsnivået og offentlige oppdragsgivere vil være fristet til å utvikle kvalitetsindikatorer. Over tid får vi da nye offentlige bestillerfunksjoner, anbuds­prosesser, kontraktsregimer og klagemuligheter. Og dette gir en betydelig merkostnad.

Man har erfaringer som ligner begge disse eksemplene fra Sverige. Vurderingen av de økonomiske konsekvensene av en privatisering bør altså bygge på et bredere sett med faktorer enn det vi finner i kost-nytte-vurderinger. Institusjonell teori og institusjonell økonomi (med arbeider av Paul Starr og Mancur Olson for eksempel) favner bredere enn modellene som bygger på incentivteori og bør derfor supplere disse når man vurderer privatisering av offentlige tjenester.

I tillegg kommer de politiske momentene som ikke inngår i økonomenes faglige fokus, når man skal vurdere offentlige eller private tjenester. To momenter kan nevnes her som vesentlige å vurdere: Det ene har med fordelingseffekter å gjøre og det andre med kompetansen og politisk læring å gjøre.

- Offentlig ansvar er viktig for tjenester som vi anser at det er prinsipielt viktig at alle får tilgang til uavhengig av personlig inntekt og, i tilfelle det dreier seg om knappe ressurser, hvor likebehandling for alle regnes som viktig. Markedsmekanismens allokeringsfunksjoner og prissettingsfunksjon er overlegen de aller fleste offentlig styrte modeller man kan forestille seg, men likevel vil mange mener at tilgang og lik fordeling trumfe dette i mange situasjoner. Dette momentet må balanseres mot alle de økonomiske momentene når man vurderer spørsmålet om privat eller offentlig ansvar i praktisk politikk.

- Offentlig ansvar gir læring og kompetanse som er viktig for vårt politiske system: Selv om offentlig sektor ikke selv produserer tjenesten – så lenge de dimensjonerer den (tar hånd om bestillerfunksjonen) eller finansierer den (skalerer og prioriterer), så skjer det en viktig læring hos offentlige instanser som rapporterer til folkevalgte politikere. Poenget med læringen her er at kompetanse på politisk nivå er en forutsetningen for å opparbeide seg det grunnlag som skal til for å interessere seg for, oppdage og å forstå hva som er samfunnsøkonomisk og velferdspolitisk gode løsninger. Dette momentet må også balanseres mot de økonomiske momentene når man vurderer privat eller offentlig ansvar i praksis.

Vi står altså overfor et bredt register av momenter som må vurderes når vi skal avgjøre om tjenester bør være i offentlig eller privat regi. I tillegg kompliseres det hele av at det som regnes som offentlig eller privat «regi» kan være så mye i disse tider hvor OPS, vouchers og internfakturering er blitt vanlige begreper!