Privatisering, marked og konkurranse

Barnehageprofitørene må stanses

Barnehageprofitørene må stanses

Når en virksomhets kapital finansieres av det offentlige burde det være en selvfølge at denne kapitalen igjen tilfalt det offentlige før en kunne videreselge eller avvikle.

"Finansieringen av private barnehager har i mange år vært en lukrativ inntektskilde for eiere som ønsker det i stedet for å drive en best mulig barnehage. Norge har etablert et finansieringssystem for private barnehager som formelt skal likebehandle private og offentlige barnehager, men som i virkeligheten har gitt private barnehager vesentlig bedre økonomiske vilkår enn offentlige barnehager.

Det som er særegent ved barnehage er at all oppbygging av kapital sikres av det offentlige. Barnehagene får ikke bare tilskudd til drift, de får også kapitaltilskudd. Utrolig nok har ikke det offentlige sikret at disse midlene blir igjen i barnehagesektoren hvis barnehager selges. Som en kan lese, f.eks. i Linn Hernings gode bok «Velferdsprofitørene», gir dette store inntektsmuligheter for de som måtte ønske det. Gjennom kjøp og salg av barnehager tappes barnehagesektoren hvert år for store beløp som burde vært brukt på et bedre barnehagetilbud til barn og foreldre. Når private investeringsfond som EQT og FSN Capital (registrert på Jersey og Guernsey) går inn og ut av sektoren er det i virkeligheten det offentliges penger samt foreldrebetaling som finansierer gildet.

Spørsmålet er da hvorfor ikke barnehager, som er finansiert av det offentlige, ikke faller tilbake i offentlig eie hvis de selges? En politisk spørsmål er om det er fornuftig å bygge opp en privat sektor med målsetting om å drive et velferdstilbud. Uavhengig av det, hvorfor skal en eier som bare har vært innom noen år få realisere en gevinst ved å selge til en ny aktør som også forventer gevinst? Er dette fornuftig bruk av våre felles midler?" spør Stein Stugu, rådgiver i De Facto, som dagens gjesteblogger.

Men, og det er et viktig men: Det finnes hopetall av private barnehager som gjør en knallbra jobb. Selv om det er mange barnehageprofitører er de fleste barnehageeiere og ansatte i private barnehager genuint opptatt av barnets beste.

Les hele hans innspill nedenfor.

Barnehageprofitørene må stanses

Av Stein Stugu, rådgiver De Facto

Finansieringen av private barnehager har i mange år vært en lukrativ inntektskilde for eiere som ønsker det i stedet for å drive en best mulig barnehage. Norge har etablert et finansieringssystem for private barnehager som formelt skal likebehandle private og offentlige barnehager, men som i virkeligheten har gitt private barnehager vesentlig bedre økonomiske vilkår enn offentlige barnehager. Under dekke av påstått likebehandling har det utviklet seg store strukturelle forskjeller mellom private og offentlige barnehager som sikrer private barnehager mer penger til drift enn offentlige barnehager. Penger som kan tas ut som overskudd/ profitt hvis det er eiers mål med driften. De strukturelle forskjellene, ikke bare de økonomiske, belyses godt av Telemarkforskning, som hvert år analyserer utviklingen i barnehagesektoren.

Noen av de viktigste de trekker fram er følgende:

- Etter at personalkostnader er dekket har kommunale barnehager igjen 15,2 % av midlene til andre tiltak, ordinære private barnehager har over 50 % mer, 23,1 %.

- På tross av bedre økonomi har private barnehager 4-5 % flere barn pr. ansatt i sin basisvirksomhet (korrigert for kostnader til f.eks. to-språklige assistenter)

- Personalkostandene (lønn, pensjon m.m.) er vesentlig lavere i private ordinære barnehager enn i kommunale, 457 898 pr. årsverk i private, 536 506 i kommunale.

- Det er enorme forskjeller i pensjonskostnader. Mens privat barnehager bruker ca. 24 500 kr. til pensjon pr. ansatt er kommunens regnskapsførte kostnader omtrent 69 000.

- Det er vesentlig større andel funksjonshemmede barn i kommunale barnehager (6,1 %) enn i private (3,4 %).

- Tilsvarende er det store forskjeller i andel minoritetsspråklige barn. Her er andelen 15,9 % i kommunale barnehager mens den er 8,6 % i private barnehager.

Alt under dekke av «likebehandling». I dag får private barnehager 98 % av de beregnede kostnadene for offentlige barnehager. Selv uten de siste 2 prosentene betyr det at en privat barnehage med 4 avdelinger og 16 ansatte kan ha godt over en million kroner mer til fri disposisjon enn en tilsvarende offentlig barnehage. Mye penger når dette er til disposisjon i i tillegg til lønnsutgifter, en barnehages i særklasse viktigest utgiftspost. Det er stor forskjell på å ha en halv eller halvannen million igjen etter at lønn og faste utgifter er betalt. Bra overskudd for en kommersiell barnehage. Eller i en ideelt drevet barnehage rom for en bedre barnehage for ungene hvis den er drevet uten annen hensikt med driften enn å ha et best mulig tilbud for ungene.

De tre viktige årsakene til den økonomiske forskjellsbehandlingen er:

- Viktigst er pensjon. Private barnehager får tilskudd tilsvarende de beregnede pensjonsutgiftene i kommunen. Og kommunens pensjonsutgiftet er høyere enn i private barnehager, selv der barnehagen har en ytelsesbasert pensjonsordning i tråd med tariffavtalen. Dels fordi offentlig tjenestepensjon er bedre for de ansatte, og derved dyrere, men også fordi kommunens pensjonsutgifter beregnes som et prosentvis påslag av alle ansattes lønn. Det tas ikke hensyn til at pensjon er dyrere, også som prosent av lønn, for høytlønnede enn for lavtlønnede. Og barnehageansattes lønn er lavere enn snittet i kommunal sektor. Sarpsborg kommune, som regnet ut hvor mye lavere, ble oppsiktsvekkende nok nektet å bruke denne lavere satsen av Kunnskapsdepartementet.

- Private barnehager har i gjennomsnitt færre ansatte enn offentlige barnehager. Dette gir selvfølgelig større økonomisk handlingsrom for eier.

- Private barnehager har yngre ansatte enn offentlige barnehager. Naturlig nok, siden private ofte er nyere enn de offentlige. Dette gir lavere lønnsutgifter selv når en følger tariffavtalen, uten at tilskudd reduseres tilsvarende.

I tillegg kommer den innsparing barnehageeier kan oppnå hvis barnehagen ikke har tariffavtale, og derved avspiser de ansatte med en dårlig obligatorisk tjenestepensjon, ingen avtalefestet pensjon (afp) og kanskje også lønn under tariff. Selv om en gjør dette vil tilskuddet barnehagen får fra kommunen være like stort som til barnehager med tariffavtalte lønn og pensjonsforhold.

Dette får konsekvenser. Som en illustrasjon: For en stund siden, på vei til et foredrag om barnehageøkonomi i Tromsø, møtte jeg en sambygding som drev en blomstrende forretning på å selge varm mat til barnehager, og skulle til Tromsø for å utvide driften. Slik finansieringsordningen er var det ikke rart at han kun hadde kunder blant de private, som han sa; «de offentlige barnehagene har ikke råd til å kjøpe mat av oss».

Det er helt uforståelig at vi har fått et finansieringssystem som på denne måten egentlig diskriminerer offentlig drift, g enda mer uforståelig at når en nå skal legge om stønadsregimet ikke gjør noe med det. Men først noen ord om privatisering.

Privatisering lønner seg ikke

Finansieringsordningen for barnehager har imidlertid en gunstig effekt. Det lønner seg ikke å privatisere offentlige barnehager. Dette har ikke forhindret enkelte kommuner fra å prøve seg. Eksempel på det er Oslo kommune, som basert på en rapport fra PwC, mente det kunne lønne seg med privatisering. Rapporten fra PwC så imidlertid bevisst bort fra flere viktige elementer som ville snudd regnestykket og vist at privatisering ikke lønner seg. (Se Stein Stugu: Privatisering av barnehager – Oslo – lønner det seg. De Facto-rapport 4/2013.) Det viktigste er at selv etter en privatisering vil en del av de ansattes pensjonsutgifter til opparbeidet pensjon bli igjen i kommunen. Dette selv om de ansatte blir med over til ny eier. I tillegg så PwC bort fra at mange av de ansatte med lengst ansiennitet og høyest lønn søke seg over til andre kommunale barnehager, noe som trekker utgiftene i kommunens barnehager opp, og slik finansieringssystemet er utarbeidet, bidrar til økt tilskudd til de private barnehagene.

At det ikke lønner seg å privatisere bekreftes av byrådet i Oslos foreløpige oppsummering av erfaringene med konkurranseutsetting. Oppsummeringen bekrefter at det er lite eller ingenting å spare på konkurranseutsetting eller salg av barnehager. Dette selv før en har regnet inn effekten av at så mange som ca. 20 % av de ansatte i de privatiserte barnehagene har sluttet og fått seg ny jobb i kommunale barnehager. Hvorfor de har søkt seg tilbake er ikke kartlagt, men som byrådet skriver: «.., vil det være naturlig å tro at en del oppsigelser skyldes usikkerhet knyttet til eksempelvis fremtidig lønn og pensjon, herunder frykt for å miste opptjente pensjonsutgifter og mulighet for å gå av med afp». Dette betyr at de med høyest lønn blir igjen i kommunen. Nettopp en av de effektene PwC ikke tok med i sine beregninger.

Nytt stønadsregime

Utdanningsdirektoratet har nå ute på høring nytt finansieringssystem for private barnehager. Da skulle en tro at de hadde som målsetting å rette opp noen av de verste ulikhetene mellom offentlige og private barnehager og gi kommunene bedre styring med hele sektoren. Det gjør de ikke.

Et nytt stønadsregime kunne vært brukt til å gi kommunene styring over hele barnegagesektoren slik at en kunne bygge ned de viktige strukturelle forskjellene mellom barnehagene.

Agenda Kaupang har utarbeidet en analyse av barnehagesektoren for Kommunenes Sentralforbund (KS). Her påpekes viktige mangler med dagens rammevilkår for barnehagesektoren:

- Det mangler håndfaste krav til kvalitet i barnehageloven og forskrifter til loven. Det er verken stilt krav til bemanning, bygninger, arbeidsmetoder eller rutiner for kvalitetskontroll. I den grad kommunene prøver å benytte skjønn, blir de stoppet av jurister.

- Det mangler realistiske virkemidler for å sikre etterlevelse av barnehagelovens krav til tjenesten. Kommunens eneste virkemiddel er stenging av barnehagen, og det passer bare i de mest alvorlige sakene.

Minstekrav når en nå lager et nytt stønadsregime burde være å innarbeide følgende punkter forslått i rapporten. Punkter som kunne legge til rette for en mer helhetlig barnehagesektor der flere av de ulikhetene som har fått etablere seg kan motvirkes:

- Klarere minstekrav til kvalitet

- Rett til å pålegge felles kvalitetssikringstiltak (for eksempel brukerundersøkelse)

- Rett til å avkorte tilskudd ved uakseptabel/ulovlig lav kvalitet Kommunale/nasjonale regler om opptak bør gå foran barnehagens vedtekter

- Rett til å nekte tilskudd til barn uten rett til plass («nullåringene»)

- Tidsbegrenset godkjenning av barnehage

Det gjør en ikke. Isteden forslås mindre endringer som vil videreføre noen de største problemene i sektoren.

Utdanningsdirektoratet foreslår to modeller for finansiering, enten en videreføring av dagens rammefinansiering eller en overgang til nasjonale satser. Ingen av forslagene rydder opp i den måten pensjonstilskudd beregnes på. I rammefinansieringssystemet foreslås et pensjonstilskudd til private barnehager på 14 % av lønn, vesentlig mer enn utgiftene de fleste private barnehager har. I forslaget foreslås det i tillegg at private barnehager med høyere utgifter, anslått til ca. 20 % av de private barnehagene (trolig er dette i stor grad private barnehager som har offentlig tjenestepensjon, noe en del stiftelseseide barnehager har), skal få dekket merutgifter etter regning. Hvis barnehagen bare har obligatorisk tjenestepensjon derimot, som koster ca. 2 % av lønn, skal barnehagen få beholde mellomlegget på 12 %. Forstå det den som kan.

En bør benytte anledningen til å sikre at private barnehager ikke kan sikre store økonomiske gevinster ved å ha dårlige pensjonsordninger. Og samtidig bær en sikre en finansiering som gjør at høye pensjonsutgifter ikke skal gå ut over barnehagenes rammer for drift, enten de nå er i kommunal eller privat sektor.

Offentlig finansiering av privat kapitaloppbygging

Klassekampen hadde i sommer (17/7-15) et oppslag om at Bergen Kirkelige Fellesråd (BKF) gjennom selskapet Akasia har investert store summer i oppkjøp av barnehager. BKF har lånt hele 420 millioner for å kjøpe barnehager, ikke fordi de synes det er viktig i seg selv, men for å sikre finansiering av kirkens øvrige virksomhet. De tror da at det skal være mulig både å finansiere lånene samt å drive med så stort overskudd at dette skal gi et betydelig bidrag til andre formål. Med andre ord er det ikke bare rent kommersielle eiere som har oppdaget at barnehager kan være en god inntektskilde.

Det som er særegent ved barnehage er imidlertid at all oppbygging av kapital sikres av det offentlige. Barnehagene får ikke bare tilskudd til drift, de får også kapitaltilskudd. Utrolig nok har ikke det offentlige sikret at disse midlene blir igjen i barnehagesektoren hvis barnehager selges. Som en kan lese, f.eks. i Linn Hernings gode bok «Velferdsprofitørene», gir dette store inntektsmuligheter for de som måtte ønske det. Gjennom kjøp og salg av barnehager tappes barnehagesektoren hvert år for store beløp som burde vært brukt på et bedre barnehagetilbud til barn og foreldre. Når private investeringsfond som EQT og FSN Capital (registrert på Jersey og Guernsey) går inn og ut av sektoren er det i virkeligheten det offentliges penger samt foreldrebetaling som finansierer gildet. Spørsmålet er da hvorfor ikke barnehager, som er finansiert av det offentlige, ikke faller tilbake i offentlig eie hvis de selges? En politisk spørsmål er om det er fornuftig å bygge opp en privat sektor med målsetting om å drive et velferdstilbud. Uavhengig av det, hvorfor skal en eier som bare har vært innom noen år få realisere en gevinst ved å selge til en ny aktør som også forventer gevinst? Er dette fornuftig bruk av våre felles midler?

Det er derfor på høy tid å ta opp følgende forslag fra Fagforbundet:

- For nye investeringer og tilskudd til kapitalutgifter i barnehagene tas normalt med klausul om eierforhold til kommunen ved eventuelt salg eller avvikling av barnehagen.

- Ved avvikling eller opphør av virksomhet av annen grunn, tilbakefaller eiendomsretten til kommunen.

Når en virksomhets kapital finansieres av det offentlige burde det være en selvfølge at denne kapitalen igjen tilfalt det offentlige før en kunne videreselge eller avvikle.

Oppsummering

Barnehagesektoren er nå en betydelig utgiftspost i alle norske kommuner. Valgkampen bør være en god anledning til en omfattende diskusjon om hvordan disse store summene kan brukes slik at vi kan sikre et best mulig, og likeverdig tilbud, til alle barn og foreldre som ønsker det. Da må både vilkårene for drift og barnehagenes finansieringsordningen være et sentralt tema.