Privatisering, marked og konkurranse

Seks alternativer til New Public Management

Seks alternativer til New Public Management

Det finnes en rekke reelle alternativer til markedsmodeller i velferden.

"I dagens internasjonale politiske konjunktur, fortsatt preget av et markedsliberalt hegemoni, vil det måtte føres omfattende politisk kamp for å vinne fram med de politiske alternativene til kommersialisering og markedsorientering av det offentlige, som er nevnt her. Det er viktig å erkjenne at det er motstridende interesser i samfunnet om hvordan verdier skal skapes og velferd fordeles. Det er en tilsløring av de faktiske forhold når velferdssamfunnet framstilles som noe alle er enige om. Tvert imot. At noen har interesse av at dagens politikk blir videreført, er like åpenbart som at det er noen som taper på den.

Alternativene til NPM må derfor dreie seg om systematisk å begrense og avvikle markedskreftene i de offentlige velferdstjenestene, styrke den demokratiske styringen, gjenreise fagprofesjonenes rolle i utførelsen av tjenestene, sørge for at innbyggernes behov settes i sentrum, samt basere organiseringen på tillit og medbestemmelse heller enn måling og kontroll. Det er de ansattes kompetanse og innbyggernes behov som må styre utviklingsprosessene. Mistillit til egne ansatte skaper motstand, mens makt og medvirkning skaper kreativitet og arbeidsglede.

Kvaliteten på en tjeneste er speilbildet av de ansattes kompetanse og verdigrunnlag. Arbeidet må derfor baseres på samarbeid i stedet for konkurranse, tillit i stedet for mistenkeliggjøring. Ingenting av dette vil imidlertid skje av seg selv. Fagorganisasjonenes innsats blir derfor avgjørende dersom vi skal kunne bryte med markedsorienteringen av det offentlige," skriver Asbjørn Wahl i For velferdsstaten, og framhever særlig seks alternativer. Les hele hans artikkel nedenfor.

 

Seks alternativer til New Public Management

Av Asbjørn Wahl, daglig leder i For velferdsstate

Helt siden den markedsliberale offensiven startet omkring 1980, har privatisering og markedsorientering vært et av de mest omstridte konfliktområdene i utviklingen av våre samfunn. New Public Management (NPM) har blitt en fellesbetegnelse for disse markedsreformene. Et av de viktigste resultatene av denne utviklingen har vært et økende innslag av kommersielle interesser i den offentlige velferden. Kommersialisert velferd er i ferd med å bli «big business», mens all uavhengig forskning konkluderer med at tjenestene verken blir bedre eller billigere på denne måten. Snarere tvert imot, markedsreformene har skapt nye og omfattende problemer. Spørsmålet reiser seg dermed med stadig større styrke; hva er alternativene til NPM?

Bakgrunn

To forhold har vært avgjørende for at disse markedsreformene har vunnet så sterkt innpass. For det første ble offentlige tjenester utsatt for økende kritikk på 1970- og 80-tallet – særlig på grunn av byråkratisering, sentralstyring og manglende brukerorientering i det offentlige. For det andre skjedde dette nettopp i en situasjon der markedsliberalismen var på offensiven og bidro til å endre maktforholdene i samfunnet.

Ettersom arbeiderbevegelsen (sosialdemokratiet) samtidig gikk inn i en dyp politisk og ideologisk krise, klarte markedsinteressene i stor grad å stå fram som det eneste alternativet til «tungrodd offentlig byråkrati». I stedet for å svare på velferdens høyst reelle byråkratiproblemer med demokratisering og økende bruker- og medarbeiderinnflytelse, gikk derfor både høyresida og sosialdemokratiet inn for å ta i bruk markedet for å «løse» problemene. I dag vet vi at dette har skapt flere problemer enn det har løst.

Noe av årsakene til dette er å finne i den grunnleggende samfunnsforståelsen. Som et ektefødt barn av markedsliberalismen baserer NPM seg på et veldig enkelt menneskesyn – nemlig at menneskets viktigste drivkraft er å maksimere sin egennytte (kare til seg mest mulig på bekostning av andre), samt at vi må underkastes konkurranse for å kunne yte vårt beste. Dette anses å være del av menneskets natur, noe både samfunn og arbeidsliv må innrette seg etter. Derfor blir det viktig å innføre konkurranse også i offentlig sektor, samt å utforme så vel organisasjon som ledelse og lønnspolitikk med utgangspunkt i belønningssystemer som prestasjonslønn, karakterer og overflatiske aktivitetsmål. Resultatet blir utvikling av omfattende mistillitsregimer og massiv kontroll ovenfra.

NPM som ideologi

Problemet er at det ikke finnes noe kunnskapsmessig (vitenskapelig) grunnlag for et slikt menneskesyn. Snarere tvert imot finnes det mye kunnskap om hvordan indre motivasjon, som profesjonsetikk, faglige utfordringer, lojalitet og solidaritet spiller en avgjørende rolle for enkeltindividenes innsats. Disse egenskapene blir imidlertid hemmet heller enn fremmet gjennom de markedsliberale reformene.

NPM er altså først og fremst en ideologisk, ikke en vitenskapelig modell for hvordan offentlig sektor bør utvikles. Den er et uttrykk for markedskreftenes og kapitalens interesser av å åpne mest mulig av det offentlige for private investeringer – altså for profittproduksjon, samt å svekke de ansattes medbestemmelse og organisasjoner. Det er i denne sammenhengen interessant å merke seg, at blant forskere og i akademia er NPM allerede erklært ubrukelig og ferdig. De har erkjent at disse reformene ikke fungerer slik intensjonene i sin tid ble presentert. Men mens akademia i sine elfenbenstårn kan erklære dette, opplever vi at NPM fortsatt dominerer og forsvares massivt i offentlige byråkratier, samt i dominerende politiske miljøer, særlig på høyresida og i sosialdemokratiet. Sånn sett kan vi altså konkludere med at: NPM er død – lenge leve NPM!

Mer av det samme?

På denne bakgrunnen blir det klart at det å utvikle alternativer til NPM er et spørsmål om politisk retningsvalg. Blant tilhengere av NPM opplever vi ofte at når problemer oppstår, og det gjør det stadig oftere, så er alternativet å innføre mer av det samme – altså mer marked, mer detaljert målstyring, mer kontroll ovenfra, mer detaljert rapportering osv. Alternativene fra oss som vil forsvare de offentlige velferdsordningene mot markedets jakt på profitt, må derfor gå i en annen retning. Det betyr med andre ord at en del «alternativer» må avvises på veien.

«Noen færre mål», men uten å ta et mer prinsipielt oppgjør med den NPM-inspirerte mål- og resultatstyringen som sådan, er det eksempelvis liten hjelp i, selv om en del politikere tyr til en slik argumentasjon når de settes under press. Å la kommersielle interesser komme til i velferden, men med begrensning i hvilket utbytte man kan ta, er også ganske problematisk. Det er mulig å begrense dette, men skal man lykkes i det, må man ha innsikt i alle de muligheter som eksisterer for å hente ut profitt (og som er så godt beskrevet i Linn Hernings ferske bok, «Velferdsprofitørene»). Krav om å reinvestere overskudd i virksomheten, heller enn å ta det ut som profitt, er enda mer problematisk. En del av investeringsselskapenes strategi er nettopp å bruke overskuddene i sine kommersielle velferdskonsern til oppkjøp og verdiøkning i eksisterende virksomheter, med sikte på å realisere verdiene ved salg på et senere tidspunkt. Det gir forståelig nok lite ekstra velferd, men stor avkastning for investorene.

Alternativene til NPM må derfor baseres på et brudd med markedskreftene i den offentlige velferden. Det er grunnleggende forskjeller og motsetninger mellom offentlig forvaltning og privat forretning. Mens førstnevnte organiseres ut fra målet om å innfri behov blant innbyggerne, så har sistnevnte som sitt overordnete, snevre mål å skape høyest mulig avkastning på investert kapital. Med det som utgangspunkt finnes det en rekke reelle alternativer til markedsmodellene innen velferden. Følgende seks alternativer kan være svært nyttige, her presentert i kortform:

1. Avvikle, eller unnlate å etablere, markedsmodeller

Et viktig alternativ til privatisering er selvfølgelig å la være å privatisere. Trekker vi dette videre, betyr det også at dersom vi ikke ønsker markedsmodeller i velferden, så er det ingen grunn til å innføre verken bestiller-utfører-modeller, snevre målstyringsmodeller, stykkprisfinansiering eller aksjeselskaper for å utføre offentlige velferdstjenester.

2. Ta tjenestene tilbake – rekommunalisering

Tjenester som allerede er overtatt av kommersielle interesser gjennom konkurranseutsetting, kan uten problemer tas tilbake i offentlig regi igjen ved utløpet av en anbudsperiode eller ved eventuelt mislighold. Vi har opplevd flere eksempler på det her hjemme – eksempelvis av sykehjem. En rekke europeiske byer har rekommunalisert tjenester som elektrisitet, vannforsyning, renovasjon og kollektivtrafikk de siste årene – enten på grunn av krav og mobilisering fra innbyggerne, eller fordi de kommersielle har blitt både for dårlige og for dyre. Bare i Tyskland ble det etablert 44 nye offentlige energiselskaper i perioden 2007-11 for å drive i offentlig egenregi. På andre områder, der private har sluppet til gjennom etableringsfrihet (som f.eks. barnehager her hjemme), må det utvikles en mer langsiktig strategi. Det er imidlertid høyst mulig å gjenerobre demokratisk styring og kontroll her også. Som vi har sett av foreldreaksjoner i Oslo det siste året, så er det økende hjelp å få fra foresatte for å oppnå dette.

3.Modell-/kvalitetskommuneprosjekter

Fagforbundets erfaringer fra modell- og kvalitetskommuneprosjektene har gitt viktige erfaringer for hvordan man kan utvikle den lokale velferden i et nært samarbeid mellom de ansattes organisasjoner, politikerne og administrasjonen i en kommune (det såkalte «trepartssamarbeidet»). Her baserer man seg på de ansattes erfaringer, kunnskap og kompetanse, hvordan man kan utløse deres kreativitet og skaperevne i arbeidet for å forbedre de lokale velferdstjenestene – gjennom å holde fokus på innbyggernes behov heller enn høyest mulig avkastning.

4. Sykehusreformen i Skottland

Etter at Skottland fikk selvstyre i helsepolitikken i 1999, ble en markedsstyrt helsemodell, inkludert bestiller/utførermodellen, avviklet. I 2004 ble hele foretaksmodellen skrotet, og sykehusene tatt tilbake i offentlig forvaltning. Innsatsstyrt finansiering (stykkprisfinansiering) ble erstattet av 100 % rammefinansiering, og det ble etablert omfattende strukturer for medvirkning fra de ansatte og befolkningen. Detaljerte, kvantitative mål ble erstattet av langt færre, kvalitative mål for helsevesenets virksomhet – med tilsvarende reduksjon i detaljrapportering og byråkratisk kontroll ovenfra. Reformene har vært en stor suksess for så vel brukerne som de ansatte.

5. Tillitsreformen i København

I København ble en NPM-modell i hjemmesykepleien, basert på mistillit til de ansatte, detaljkontroll og såkalt «minutt-tyranni» (her hjemme kalt stoppeklokke-omsorg) i 2010 erstattet av en modell i større grad basert på faglighet og tillit. Erfaringene har vært entydig positive, selv om motstanden fra byråkratiet var omfattende i den første fasen. Det vises ofte til at det er «det frie brukervalget» som har ført til en slik meningsløs detaljstyring av hjemmesykepleien. Man måtte ha en modell for prissetting av oppgavene for å kunne omsette dem på markedet, heter det. Da får man heller avvikle markedet på dette området. «Fritt brukervalg» er så likevel ikke annet enn ideologisk staffasje, der det eneste mottakerne kan velge, er logoen på personen/selskapet som utfører minutt-tyranniet. Det som trengs for at mottakerne skal få større reell valgfrihet, som selvfølgelig er en entydig fordel, er økt innflytelse over hvilke tjenester det er behov for, og hvordan de skal utføres. Det gjøres best innenfor en demokratisk styrt, offentlig organisering.

6. Offentlig-Offentlig Samarbeid

Offentlig-privat samarbeid (OPS) er et viktig element i NPM, men bidrar med lite annet enn å slippe kommersielle interesser inn i det offentlige, samt resulterer ofte i kostnadseksplosjoner, fraskriving av ansvar og kvalitativt dårlige resultater. Internasjonal fagbevegelse har som mottiltak utviklet offentlig-offentlig samarbeid (OOS) som et alternativ til denne privatiseringspolitikken. OOS tar utgangspunkt i den omfattende kompetansen som finnes innen de ulike deler av det offentlige, og at denne kompetansen og disse erfaringene kan overføres så vel innenfor som mellom ulike bransjer – innenlands så vel som mellom land.

Avvikling av markedskreftene i velferden

I dagens internasjonale politiske konjunktur, fortsatt preget av et markedsliberalt hegemoni, vil det måtte føres omfattende politisk kamp for å vinne fram med de politiske alternativene til kommersialisering og markedsorientering av det offentlige, som er nevnt her. Det er viktig å erkjenne at det er motstridende interesser i samfunnet om hvordan verdier skal skapes og velferd fordeles. Det er en tilsløring av de faktiske forhold når velferdssamfunnet framstilles som noe alle er enige om. Tvert imot. At noen har interesse av at dagens politikk blir videreført, er like åpenbart som at det er noen som taper på den.

Alternativene til NPM må derfor dreie seg om systematisk å begrense og avvikle markedskreftene i de offentlige velferdstjenestene, styrke den demokratiske styringen, gjenreise fagprofesjonenes rolle i utførelsen av tjenestene, sørge for at innbyggernes behov settes i sentrum, samt basere organiseringen på tillit og medbestemmelse heller enn måling og kontroll. Det er de ansattes kompetanse og innbyggernes behov som må styre utviklingsprosessene. Mistillit til egne ansatte skaper motstand, mens makt og medvirkning skaper kreativitet og arbeidsglede.

Kvaliteten på en tjeneste er speilbildet av de ansattes kompetanse og verdigrunnlag. Arbeidet må derfor baseres på samarbeid i stedet for konkurranse, tillit i stedet for mistenkeliggjøring. Ingenting av dette vil imidlertid skje av seg selv. Fagorganisasjonenes innsats blir derfor avgjørende dersom vi skal kunne bryte med markedsorienteringen av det offentlige.


Kommentarer   

0 #1 Sissel Sypriansen 03-10-2015 14:51
jeg har vært med på en hel del av denne NPM-politikken som har vært drevet de siste 18 årene i Oslo kommune, og vet at her det sløst ut millioner av kroner til noe det ikke har blitt forbedringer av...tvert i mot har det bare kostet penger og blitt mer og mer byråkratisk... kommunen har mistet en mengde dyktige fagfolk og lærlingeplassen e har blitt mer eller mindre borte på mange felt... hadde skattebetalerne visst hvor mange millioner som er sølt bort, ville reaksjonene vært som mine, men dessverre er det altfor lite fokus på utgiftene.... etater og bydeler hopper når byregjeringa sier hopp...
0 #2 Svein Erik Duus 03-10-2015 16:57
Privatisering av offentlige velferdsoppgave r krever et omfattende kontroll-appara t. Har drevet business i 30 år og kjenner godt til hvordan mange næringslivslede re tenker. Loyaliteten til eierne er stor, ofte knyttet til bonuser og annet på resultatet på bunnlinjen. Kontrollørene lar seg lett manipulere eller "puse" med. Ellers blir det ofte konflikt som også koster tid og penger. Offentlige "kontrollører" blir enten superkostbare konsulenter, eller billigere "kompiser" fra venne-nettverke t. Her er det mye sosiologi...

Tidstyveri, ineffektivitet, byråkrati er kjente fenomener i den offentlige forvaltning. Det å få lønn fra dine og mine skattepenger, er ikke det offentlige ansatte først og fremst tenker på. Tvert imot er de privilegier som ofte står mest i hodet på mange. Å finne modeller hvor ansvarlighet, profesjonalitet og effektiv bruk at økonomiske midler står i fokus, er en stor utfordring.

Det vi ser innenfor samferdsel akkurat nå, gir oss grunn til bekymring. Veitransport skal konkurrere med bane. Vi ser det i forbindelse med den nye forbindelsen på Ringerike mellom Sandvika og Hønefoss. Som mellom Oslo og Hamar og i framtiden Oslo og Svinesund. Varetransport på bane er alt privatisert. Havner privatiseres. Varer fra skip til bane er ikke underlagt politiske prioriteringer. Havner er attraktive for boligbygging. Det trengs store terminaler for å få gods over fra bil til tog. Og gode togforbindelser til havner skal man ta containere direkte fra båt over på bane. Privatiseringen har fragmentert alt dette. Det er uten styring både lokalt og på nasjonalt nivå. De neste årene blir det brukt vanvittig mye penger på vei. Sannsynligvis vei som det ikke er bruk for hvis man kan få logistikken på langtransport over på kjøl og bane. Her er det snakk om en form for sløseri som det Sissel nevner.

Miljø og samferdsel henger sammen. Re-statifiserin g av den nasjonale transport-logis tikken blir uhyre viktig. Her er det ikke like lett å se for seg hvilke grunnplanaktøre r som kan spille en katalyserende rolle. Her dreier det seg ikke om omsorg hvor menneske-til-me nneske elementet er sentralt. Hvor det finnes klare profesjoner og årelange samarbeidserfar inger. Potensiale for innsparinger er enorme. Veistandarden i Norge er meget god de fleste steder, med relativt lav intensitet. Bortsett fra rundt de store byene.

Velferd i et utvidet perspektiv omhandler også hvordan vi bor, skaffer oss mat, holder oss varme og deltar i merverdiproduks jonen. Vi er nødt til å kaste kritiske blikk på hvordan vårt samfunn er organisert, og alt nå gå imot tendenser som vi vet vil påføre oss enorme utgifter i framtiden. Veivedlikehold er ett slikt felt. Logistikk-kostn ader er et annet.

Den rød-grønne regjeringen som forsvant ut for 2 år siden bommet totalt på dette. Dagens regjering vil sannsyligvis bruke Solsvik-Olsen for alt hva han er verd ved neste korsvei. Venstresiden må utvikle en plan og en strategi for hvordan man vil barbere og bygge videre på til neste stortingsvalg. At hele transport og logistikk-sekto ren i framtiden trenger statlig styring og koordinering er hevet over enhver tvil. Og det blir mange pleieplasser for noen kilometer med mindre motorvei.
0 #3 Ove Kobbeltvedt 04-10-2015 14:37
Det man skriver om her er leke-privatiser ing også kalt konkurranseutse tting. Dette har ikke noe med "markedsliberal isme" å gjøre da det fortsatt er politikere som skal vurdere kvaliteten på velferdstjenest ene og ikke den som mottar tjenestene. Da må det nødvendigvis massivt byråkrati til, som beskrevet her.
Det som imidlertid må til er EKTE privatisering. Dvs. i stedet for at folk fratvinges sine penger (skatter og avgifter), beholder man disse selv og betaler direkte for tjenestene. For det første slipper man unna 20 % effektivitetsta p ved skatteinnkrevin gen (dokumentert av Finansdeparteme ntet under K. Halvorsens ledelse) - for det andre kan den enkelte kunde/pasient SELV vurdere kvaliteten på tjenesten. Om han/hun er misfornøyd, tar han/hun pengene og går til en konkurrerende bedrift. DA anstrenger velferdsbedrift ene seg for å tilfredsstille kundene. Politikerne må vingeklippes!

Legg til kommentar

Sikkerhetskode
Vis ny kode