Detaljer

Overordnet kategori: Temaer

Kategori: Privatisering, marked og konkurranse

Publisert lørdag 15. mars 2008 21:02

Bestiller-utførermodellen – en vidundermedisin med bivirkninger?

Av Mia Vabø, forsker Norsk institutt for forskning om oppvekst, velferd og aldring (NOVA)

Kan bestiller-utførermodellen - et markedsorientert styringssysten - anvendes på tjenester som i stor grad baseres på kommunikasjon og samhandling med mennesker som har ulike verdier og preferanser og ulik kapasitet og vilje til samarbeid? spør forsker Mia Vabø i denne kronikken.

Mange kommuner følger for tiden opp organisasjonskonsulentenes råd om å innrette sine tjenester i tråd med en bestiller-utførermodell (BUM). Det argumenteres for å skape et tydelig skille mellom forvaltning og drift; mellom det å bestille tjenester på vegne av befolkningen og å utføre tjenestene for derigjennom å tilrettelegge for økt valgfrihet, bedre oversikt og kontroll med ressursbruk og kvalitet, bedre rettsikkerhet, profesjonalitet osv. Modellen fremstår som et helsekostprodukt: Den skal hjelpe for det meste.

De siste par tiår har det vært en nærmest eksplosiv spredning av denne typen administrative universalreformer. Likelydende styringsideer anbefales som løsningen på alle typer offentlige styringsproblemer, på tvers av landegrenser og politikkfelt – fra New Zealand til Danmark, i utdannings- og transportsektoren, i sentrale og lokale forvaltningsnivåer, i rike og fattige land. Felles for reformene (ofte kalt New Public Management) er at de orienterer seg mot å effektivisere og vitalisere en tungdrevet offentlige sektor ved å rekonstruere den i markedets og bedriftens bilde. BUM utgjør en viktig kjernestruktur i dette rekonstruksjonsprosjektet. For at offentlige tjenesteprodusenter skal fungere som private bedrifter, må de rene myndighetsoppgavene skilles fra produksjonsoppgavene. Det er først når skillet mellom bestiller og utfører er på plass at det legges til rette for ulike former for sammenligninger og konkurranse.

Et grunnleggende problem med alle disse styringsideene, er at de hviler på en antakelse om at prinsipper for god organisasjon og ledelse kan bestemmes uavhengig av hva som skal organiseres og styres. Dette står i skarp kontrast til den kunnskap som er fremkommet gjennom empirisk forskning. En av organisasjonsforskningens viktigste innsikter er nemlig at det ikke finnes allmenngyldige prinsipper for god organisering og styring. Hva som er en god organisasjonsstruktur kommer an på de oppgaver og betingelser organisasjonen er stilt overfor. Med dette utgangspunkt har organisasjonsforskere utviklet teorier og begreper for å belyse de særegne utfordringer og betingelser som gjelder for ulike typer av organisasjoner.

I studier av sosiale velferdsorganisasjoner har en ofte tatt utgangspunkt i at dette er organisasjoner som stilles overfor helt andre betingelser enn vareproduserende bedrifter og saksbyråkratier. Mens vareproduksjon og saksbehandling er rettet mot henholdsvis ting og saker, er de sosiale velferdsorganisasjoner rettet direkte inn mot mennesker og menneskers skiftende livsbetingelser. Velferdstjenestearbeid (omsorg, undervisning, sosial arbeid etc) utfordres ikke primært av strengt teknologiske problemstillinger, men av etiske og moralske spørsmål. I et arbeid som dreier seg om å intervenere i menneskers liv, er det moralske grenser både for hvor klart og entydig mål kan defineres og for hvilke metoder, virkemidler og intervensjonsformer som tas i bruk. Arbeidet kan altså ikke styres av entydige regler og spesifikasjon, men krever kommunikasjon og samhandling med mennesker som har ulike verdier og preferanser og ulik kapasitet og vilje til å samarbeide. Den sosiale velferdsorganisasjon bør være tilrettelagt for å kunne takle mange typer personer og situasjoner. Dette krever en fleksibel og romslig organisasjonsform.

Nå er det ikke slik at det menneskeorienterte arbeidet er den eneste utfordringen velferdsorganisasjoner skal forholde seg til. Som forvaltere av knappe offentlige ressurser stilles det også krav om å økonomisere og dessuten om å fordele tjenester rettferdig. Offentlig administrasjon handler således om å balansere mellom ulike mål og verdier. Innenfor forvaltningsforskningen skiller en gjerne mellom tre motstridende sett av forvaltningsverdier som alle er legitime og viktige: sparsommelighet (offentlige ressurser skal forvaltes med omhu, ikke sløses bort ), rettskaffenhet (offentlige ytelser bør tildeles riktig og rettferdig etter gjeldende regler og prosedyrer) og endelig pålitelighet (en offentlig tjeneste bør fungere som et sikkerhetsnett for mennesker i en sårbar situasjon.

Disse tre verdisettene står til dels i konflikt med hverandre ettersom de hver for seg fordrer ulik administrativ tilrettelegging. Dersom sparsommelighet var det eneste mål, ville det være klokt å utforme kontrollerbare resultatmål for å vurdere hva som kommer ut av ressursene. Var det kun rettferdighet og likebehandling det stod om, ville prosessmål (prosedyrer, klageordninger etc) være viktigere. Og endelig, dersom målet kun dreide seg om å skape pålitelighet og trygghet ville det være viktig å forberede organisasjonen på alle eventualiteter både gjennom gode rutiner og input i form av stabile og ansvarlige fagfolk, og tilstrekkelig tid og rom for skjønn. Men – utfordringen for de sosiale velferdsorganisasjonene kan aldri begrenses til en eller to av disse utfordringene. Velferdsorganisasjonen vil alltid bli vurdert i forhold til alle de tre normative hensynene.

De markedsinspirerte styringsreformene har ofte vært kritisert for å kun ha det første sett av verdier for øyet. De har blitt kritisert for å ha et enøyd blikk for økonomisering og resultatstyring og en tilsvarende blindhet for spørsmål som angår rettferdig fordeling og ansvaret for de svakeste. BUM har til dels blitt forskånet for denne kritikken ettersom modellen i stor grad er blitt knyttet til et mål om å bedre brukerens rettsikkerhet.

Modellen er blitt lansert som en mer tradisjonell forvaltningsreform. I en analyse av BUMs spredning i svensk eldreomsorg (Blomberg 2004) fremgår det at modellen økte sin attraktivitet og spredningskraft på et tidspunkt da den ble omdefinert fra å være en markedsreform til å bli en rettsikkerhetsreform. Det bekreftes i en rekke rapporter at spesialiserte bestillerenheter har medført en mer profesjonell og uhildet saksbehandling. Ikke desto mindre viser stadig flere forskningsrapporter og avhandlinger at BUM også skaper nye problemer: Arbeidsledere i hjemmetjenesten har fått rendyrket rollen som virksomhetsledere, men opplever samtidig at deres innflytelse over omsorgshverdagen er svekket på grunn av økt avstand både til administrasjonen og til hjelpemottakerne. Omsorgspersonalet har fått tydeligere bestillinger, men opplever samtidig at disse kan være dårlig tilpasset de skiftene og ustabile behov som møter dem i hverdagen. De konfronteres stadig med å måtte velge mellom det som er bestilt og det de selv vurderer som faglig og moralsk viktig for å dekke menneskers behov.

Problemene som knyttes til BUM peker i retning av at det tredje sett av normative forvaltningsverdier skyves i bakgrunnen. Dette er som nevnt verdier knyttet til det å gjøre organisasjonen pålitelig – moralsk motstandsdyktig. Det er verdier som eksempelvis handler om å legge til rette for at hjemmetjenesten klarer å være sensitiv, fleksibel og reaksjonsdyktig i krevende og uplanlagte situasjoner. Fra min egen forskning har jeg sett eksempler på at ansvaret for å hegne omkring disse verdiene har vært ”privatisert”. Det har vært overlatt til den enkelte hjemmehjelper å omprioritere, avbestille og sjonglere for å unngå problemer og kriser.

Med en ny regjering som lover å satse på en mindre toppstyrt moderniseringsstrategi, må det være lov å håpe på at de praktiske og moralske utfordringer som utspiller seg i omsorgspersonalets arbeidshverdag nå bringes inn i moderniseringsdebatten på linje med spørsmål som handler om effektivitet og rettsikkerhet.

(Fagbladet nr. 2 - 2006)