Detaljer

Overordnet kategori: Temaer

Kategori: Privatisering, marked og konkurranse

Publisert mandag 17. mars 2008 11:37

En rekke kommuner både i Sverige og Norge har gjennomført konkurranseutsetting av offentlige tjenester. Resultatene er ganske dårlige. Derfor vil høyresiden i stedet ha sjekksystemer. Forsker Paul Bjerke skriver om erfaringene med konkurranseutsetting og farene med sjekkene. 

Fra anbud til sjekk

Av Paul Bjerke, DeFacto
 

En rekke kommuner både i Sverige og Norge har gjennomført konkurranseutsetting av offentlige tjenester. Resultatene er ganske dårlige. Derfor vil høyresiden i stedet ha sjekksystemer.

I den ideologiske offensiven for privatisering av offentlige tjenester har det vært brukt to honnørord: Innsparing og valgfrihet. Til nå har hovedvekten vært lagt på det første. Ved å sette ulike offentlige oppgaver (som renovasjon, rengjøring, sykehjemsdrift, kjøkken osv. osv) ut på anbud skulle de offentlige utgifter reduseres. Man skulle få flere tjenester ut av hver offentlig krone.

I debatten har det vært vist til såkalte internasjonale erfaringer, der man angivelig har oppnådd i gjennomsnitt 20 prosent innsparing ved å konkurranseutsette offentlige tjenester. Men disse erfaringene er fra 80-tallet og første halvpart av 90-tallet og stammer i all hovedsak fra Australia, England og USA. De kommer altså fra land der arbeidsløsheten var høy, der oppsigelsesvernet er svakt og der fagforeningene var svake eller sterkt svekket.
 

Mangel på arbeidskraft

Disse erfaringene er derfor lite relevante for Norge i 2001 der arbeidsløsheten stort sett er lav, der oppsigelsesvernet er sterkere og der fagforeningene fortsatt har betydelig makt.

De hjemlige erfaringene er også helt annerledes, og de varierer etter bransje. Undersøkelser av anbudsprosesser i renovasjon tyder for eksempel på liten eller ingen kommunal innsparing, men tydelige forverringer i arbeidsvilkår for de ansatte. En av årsakene er at det i denne sektoren har vært forholdsvis lett å skaffe arbeidskraft.

Annerledes er det i omsorg: De Facto har på oppdrag fra Norsk Kommuneforbund og Norsk Helse- og sosialforbund gjennomført en undersøkelse av privat sykehjemdrift. Et viktig funn i undersøkelsen er at den sterke mangelen på arbeidskraft i pleie- og omsorgssektoren gjør det svært vanskelig, om ikke umulig, for private utførere å redusere lønns- og arbeidsforhold for de ansatte. Hvis en privat utfører tilbyr dårligere vilkår enn kommunen, rømmer pleierne. Dette skjedde da et privat selskap overtok driften av Hovseterhjemmet i Oslo. Et forsøk på å redusere skiftbemanningen og innføre mer belastende turnuser, ble møtt med oppsigelsestrusler fra de ansatte. Det var også svært vanskelig å få ansatt ekstrahjelper. Det er selger, dvs. arbeidstakerne, som har de beste kortene på et stramt arbeidskraftmarked. Resultatet var at utføreren måtte gå tilbake til de gamle skiftordningene for å beholde de ansatte.

Men samtidig er det slik at kommunene nokså systematisk velger det billigste anbudet når de konkurranseutsetter tjenester. I seks av sju anbudskonkurranser om sykehjemsdrift har kommunen valgt det rimeligste tilbudet. For å få kontrakter, må de private selskapene (og for den saks skyld kommunen selv) derfor barbere sine anbud mest mulig. Erfaringen så langt er bl.a. at selskaper som legger inn «forsvarlige» fortjenestemarginer, ikke får kontrakter.

De selskapene som vinner konkurransene, forsøker likevel å spare penger ved å gå over til mer individuelle lønnssystemer, svekke pensjonsavtalene, erstatte sykepleiere med billigere hjelpepleiere og legge støttefunksjoner som renhold, klesvask og administrasjon inn i pleierjobbene.  Men det har vist seg ikke å være tilstrekkelig. Dagens Næringsliv kunne i august melde at en rekke private selskaper i omsorgssektoren gikk med store underskudd i 2000.
 

Anbudssystemet virker ikke

Dette er en situasjon som ikke kan fortsette. Selskapet som driver Hovseterhjemmet er for eksempel eid av tre større finansselskaper. De er ikke i denne bransjen fordi de er opptatt av sykehjemsdrift, men fordi de er opptatt av å tjene penger. Resultatet av skvisen mellom prispresset i et anbudsmarked og lønnspresset i et svært stramt arbeidsmarked kan derfor være at selskapene trekker seg ut av sektoren.

Slike tendenser ser vi nå i Sverige. De siste årene har anbudsmarkedet for sykehjem tørket ut. En rapport fra et konsulentsselskap påpekte i 1999 at tallet på deltakere i anbudskonkurransene var redusert fra mellom 10 og 20 på begynnelsen av 90-tallet til mellom fire og åtte i 1998. Denne utviklingen er ytterlige skjerpet de tre siste årene. Det fins eksempler på at det ikke har kommet inn anbud i det hele tatt.

Samtidig øker prisnivået på de ferdigforhandlede kontraktene. En av årsakene kan være at arbeidsmarkedet i omsorgssektoren er blitt strammere.

I Sverige gis det to svar på dette. Noen kommuner og bydeler har valgt å rekommunalisere, de har tatt omsorgen tilbake i kommunal regi. Men det svenske høyrepartiet Moderaterne velger en annen løsning. Fra 2004 skal Stockholm, der Moderaterna har makten, erstatte anbudssystemet erstattes med et sjekksystem.

I realiteten er dette et uttrykk for at anbudssystemet ikke virker.

Ettersom den egentlige drivkraften bak privatiseringene er å gjøre det mulig for private selskaper å tjene penger på tjenester som tidligere har vært utført av det offentlige, er et anbudssystem der de private ikke klarer å tjene penger, lite egnet. Dessuten er det vanskelig å få politisk oppslutning om privatisering når anbudssystemene ikke fører til lavere offentlige utgifter.

NHO forsøker å snakke seg bort fra fiaskoen. I et innlegg i Dagsavisen skriver Petter Furulund i NHOs bransjeforening at «Moderaterna mener at erfaringene (med konkurranseutsetting) er veldig positive, og at det er nettopp er dette som gjør at man nå vil gå videre og innføre stykkprisfinansiering.»
Dette er - for å si det pent - tøv.
 

Sjekk er noe helt annet

Anbudssystemer og sjekksystemer er fundamentalt ulike. I anbudsordninger konkurrerer private (og ofte kommunale) leverandører om å tilby en tjeneste billigst mulig overfor en kommune. Systemet gir kommunen en viss kontroll og makt til å styre. Det eksisterer ikke noe kjøp/salg-forhold mellom den enkelte bruker og tjenesteleverandøren. På den annen side driver anbudssystemer prisene og dermed kvaliteten nedover.
 

I sjekksystemer konkurrerer private leverandører om «kundenes» gunst. Innbyggere  som etter reglene har krav på en kommunal tjeneste, for eksempel skoleplass, sykehjemsplass eller hjemmehjelp, får utlevert en kommunal sjekk som så kan brukes til å «betale» for slike tjenester hos private (og kommunale) leverandører. I prinsippet kan da hvem som helst tilby slike tjenester, forutsatt at kvaliteten på tjenesten er godkjent av kommunen. Dermed opprettes et vanlig marked der ’kunden’ eller ’brukeren’ kan velge hvor han eller hun vil bruke sin sjekk. Det opprettes et ordinært kjøp/salg-forhold mellom brukeren og de private tjenesteleverandørene.

Den eneste likheten mellom anbudssystemer og sjekksystemer er at begge bringer privat kapital inn på områder som tidligere var drevet av det offentlige. For NHO og høyresiden er dette naturligvis det  viktigste. Og når anbudssystemet var lite egnet til å gi profitt, får man prøve noe annet.

Det er verdt å merke seg hvordan denne nye strategien påvirker argumentasjonen. Nå er det «valgfrihet» og «mangfold» som er viktigst. Reduserte offentlige utgifter er plutselig et underordnet moment. På et debattmøte om anbud i Ski i vinter brukte Høyrepolitikerne nesten utelukkende «valgfrihet» som begrunnelse for privatisering.. Anbudssystemet gir ikke valgfrihet for andre enn en håndfull kommunale politikere som kan velge mellom ulike anbydere. Sjekker gir – i teorien - valgfrihet for brukerne.
 

Driver fram ulikhet

Men slike sjekksystemer har også en rekke innebygde problemer.

For det første er brukerne avhengig av at det fins et visst antall private utførere som ønsker å investere i slik virksomhet. Nacka kommune utenfor Stockholm i Sverige har innført dette systemet i vid utstrekning. Det tekniske problemet der er at det ikke er «dekning» for sjekkene. Det finnes for eksempel ikke sykehjemsplasser til alle som har fått sykehjemssjekk.

Men hvis systemet skal oppfylle forventningene om valgfrihet, er det ikke tilstrekkelig at alle får plass. Hvis valgfrihet skal være mer enn talemåter, kreves en systematisk overkapasitet i markedet. Overkapasitet er naturligvis fordyrende, og det er åpenbart samfunnsmessig sløsing å la skoleplasser og sykehjemssenger stå tomme og vente på «kunder». Resultatet vil også nødvendigvis bli konkurser med påfølgende problemer for beboere, brukere og ansatte.

Det grunnleggende samfunnsmessige problemet med sjekksystemer er likevel at det driver fram ulikhet.

I Sverige betaler sykehjemsbeboere husleien og maten selv, mens kommunen betaler for pleien. Prisen (og kvaliteten) på rommene og maten  varierer betydelig mellom de ulike sykehjemmene. Husleieren varierte for eksempel fra 1300 til 6000 kroner pr. måned. Når brukerne kan velge, er det naturligvis slik at de med dårlig råd «velger» det billigste.

Sjekksystemer og «valgfrihet» åpner for mer omfattende ekstrabetaling: for høyere bemanning, for bedre tjenester, for bedre aktivitetstilbud osv. Dette er allerede på vei: Ordninger med omfattende egenbetalte tilleggstilbud er allerede innført i ISS-drevne kommunale barnehager i en del danske kommuner.

Stockholm planlegger et sjekksystem der de private selskapene ikke bare skal drive omsorgen, men også bygge og eie institusjonene. Slik heter det i Äldreomsorgsplanen:

« Staden ser gärna att enskilt drivna företag, stiftelser, kooperativ och andra organisationer tar initiativ till att bygga, äga och driva nya äldreboenden med heldygnsomsorg.»

Hele systemet forutsetter at private aktører finner det lønnsomt å satse på utbygging og drift av sykehjem. Men det forutsetter igjen at det finnes kjøpekraft på et slikt marked som er større enn det en skrantende kommuneøkonomi kan tilby. Sjekksystemet forutsetter at det blir anledning for beboerne til å bidra med egne midler.

En videre utvikling i retning ulikhet er dessuten unngåelig fordi det ikke vil være umulig å forby at beboerne betaler ekstra for  bedre tjenester.
 

Klassisk marked

Dermed åpner man døra på vidt gap for et system med systematiske forskjeller mellom institusjoner med gode, ekstrafinansierte  tilbud og institusjoner med dårligere tilbud basert bare på kommunale tilskudd. Slike prosesser er selvforsterkende. De fattige institusjonene vil få stadig mer trøbbel med å rekruttere fagfolk, med ytterligere «kundeflukt» som resultatet. Vi får et klassisk marked der den som kan betale, får og den som ikke kan betale, får klare seg uten.

Når den velstående middelklassen synes den ikke har annet valg enn å betale ekstra for at mor skal få et akseptabel sykehjemsplass og barna en god nok skoleplass, vil viljen til å finansiere også andres behov gjennom skatten, bli svekket. Resultatet er at de offentlige tilskuddene skjæres ned slik at det kommunale minimumstilbudet blir stadig dårligere.

Markedsløsninger er nådeløse mot de fattige.

 

(Arena 10/01, Norsk Kommuneforbunds bladf